《中华人民共和国测绘法》释义（之十）

第三章　基础测绘

第十五条基础测绘是公益性事业。国家对基础测绘实行分级管理。

本法所称基础测绘，是指建立全国统一的测绘基准和测绘系统，进行基础航空摄影，获取基础地理信息的遥感资料，测制和更新国家基本比例尺地图、影像图和数字化产品，建立、更新基础地理信息系统。

第十六条国务院测绘地理信息主管部门会同国务院其他有关部门、军队测绘部门组织编制全国基础测绘规划，报国务院批准后组织实施。

县级以上地方人民政府测绘地理信息主管部门会同本级人民政府其他有关部门，根据国家和上一级人民政府的基础测绘规划及本行政区域的实际情况，组织编制本行政区域的基础测绘规划，报本级人民政府批准后组织实施。

【释义】第十五条是关于基础测绘的性质、定义和基础测绘分级管理制度的规定。

第十六条是关于基础测绘规划的编制和组织实施的规定。

一、基础测绘是公益性事业，实行分级管理

基础测绘是向全社会各类用户提供统一、权威的空间定位基准和基础地理信息服务的工作，其生产目的不是为了营利，体现了公益性事业的基本特征。基础测绘是国民经济和社会发展的基础性工作，规模大，系统性强，周期长，服务面广，其产品涉及国家秘密和国家安全，应当由公共财政支持。基础测绘成果作为一种公共信息资源，除具有可低成本复制但并不因此降低自身价值外，还具有基础性、公益性、权威性、统一性、保密性等特点。

基础测绘成果包括全国性基础测绘成果和地区性基础测绘成果，两者所表示的基础地理信息的详细程度不同，服务对象也有所区别。长期测绘工作的实践，让我国逐步形成了“统筹规划、分级管理、定期更新、保障安全”的基础测绘工作原则。根据我国的国情和基础测绘的实际，以法律形式确认了基础测绘分级管理体制，主要包括以下三级：

1.国务院测绘地理信息主管部门负责的基础测绘项目有：建立全国统一的测绘基准和测绘系统，建立和更新国家基础地理信息系统，组织实施国家基础航空摄影，获取国家基础地理信息遥感资料，测制和更新全国1∶100万至1∶2.5万国家基本比例尺地图、影像图和数字化产品，国家急需的其他基础测绘项目。

2.省、自治区、直辖市人民政府测绘地理信息主管部门负责的基础测绘项目有：建立本行政区域内与国家测绘系统相统一的大地控制网和高程控制网，建立和更新地方基础地理信息系统，组织实施地方基础航空摄影，获取地方基础地理信息遥感资料，测制和更新本行政区域1∶1万至1∶5000国家基本比例尺地图、影像图和数字化产品。

3.设区的市、县级人民政府负责的基础测绘项目有：1∶2000至1∶500比例尺地图、影像图和数字化产品的测制和更新以及地方性法规、地方政府规章确定由其组织实施的基础测绘项目。

二、基础测绘的内容

在国民经济建设中，基础测绘有着重要作用。基础测绘成果描述了自然和人文信息及其空间关系，通过建立和维护国家统一的空间定位基准和基础地理信息系统，提供满足社会发展所需要的地理信息的基础平台和空间定位框架，使用户根据需要选择使用基础地理信息或加载与空间位置有关的信息，提供的各种比例尺地形图和地理信息数据是经济建设的基础性资料，是实现信息集成和信息共享及可持续利用的支持条件和根本保障。基础测绘包括以下五个方面：

（1）建立全国统一的测绘基准和测绘系统。全国统一的测绘基准和测绘系统是各类测绘活动的基础，具有公益性特征。测绘基准和测绘系统需要不断精化和完善，不断进行复测，是一项长期任务。因建设、城市规划和科学研究的需要，经批准建立相对独立的平面坐标系统，是国家统一的测绘系统的必要补充。因城市需要，经批准建立覆盖整个城市行政区域的相对独立的平面坐标系统是地方基础测绘的重要内容。

（2）进行基础航空摄影。基础航空摄影是指为满足测制和更新国家基本比例尺地图、建立和更新基础地理信息数据库的需要，在飞行器上安装航空摄影仪，按照规定的技术要求，从空中对我国国土实施航空摄影，获取基础地理信息源数据。基础航空摄影资料详尽记载了一定区域范围的地物、地貌特征以及地物之间的相互关系，反映了国土资源的分布情况。基础航空摄影为经济建设、国防建设、社会发展和生态保护等方面提供了极为重要的基础地理信息数据。

（3）获取基础地理信息的遥感资料。遥感是指在空中和外层空间的各种航空和航天器上，运用各种传感器获取地球表面信息的一种探测技术。基础地理信息遥感资料的获取方式主要有自主接收或订购。基础地理信息遥感资料是基础地理信息数据的重要来源，主要用于更新、修测或编制基本比例尺地图及更新、修测基础地理信息数据库，也可以服务于生态环境监测、资源调查和土地利用监测、水土综合治理等。目前，高分辨率遥感影像覆盖了全国陆地国土，资源三号卫星全球影像有效覆盖面积7200万余平方公里。

（4）测制和更新国家基本比例尺地图、影像图和数字化产品。我国的基本比例尺系列包括：1∶100万、1∶50万、1∶25万、1∶10万、1∶5万、1∶2.5万、1∶1万、1∶5000、1∶2000、1∶1000、1∶500等。影像图是指对通过航天遥感、航空摄影等方法获取的数据或照片进行一系列几何变换和误差改正，附加一定的说明信息得到的具有地理坐标系、精度指标和直观真实的照片效果的地图。国家基本比例尺地图和影像图主要包括两类，即传统的纸介质模拟地图和以磁盘、光盘为介质的数字化地图产品。各级人民政府应当加强基础测绘工作，加快国家基本比例尺地形图的更新，增强基础测绘成果的现势性，满足经济社会发展需要。

（5）建立、更新基础地理信息系统。基础地理信息系统由计算机系统、地理信息数据和用户组成，利用成套的网络、计算机硬件、软件，对基础地理信息进行采集、输入、存储、检索、显示、综合分析、有效管理并提供服务的信息系统。基础地理信息系统为土地利用、资源管理、环境监测、交通运输、经济建设、城市规划以及政府各部门行政管理服务，通用性强、重复使用率高。

三、基础测绘规划的编制程序和组织实施

基础测绘需要不断地进行，不能重复实施，应当依据经济建设、国防建设、社会发展和生态保护的长期需要统筹实施，需要有全局性的长远计划，并落实责任。基础测绘规划就是这样的基础测绘中长期发展计划，是对测绘事业在一定时期内发展目标的确定。

全国基础测绘规划由国务院测绘地理信息主管部门会同国务院其他有关部门、军队测绘部门组织编制，即国务院其他有关部门和军队测绘部门根据本部门对基础测绘工作的需求提出建议，由国务院测绘地理信息主管部门根据国民经济和社会发展的中长期计划征求发展改革和财政部门的意见，进行综合平衡，拟订全国基础测绘规划方案，报国务院批准。全国基础测绘规划的组织实施机关是国务院测绘地理信息主管部门，在国务院批准全国基础测绘规划后，由国务院测绘地理信息主管部门具体负责实施基础测绘项目管理，制订实施方案，确定承担基础测绘项目的单位，对基础测绘质量实施监督等。

地方基础测绘规划由县级以上地方人民政府测绘地理信息主管部门组织编制，即县级以上地方人民政府其他有关部门根据本系统对基础测绘工作的需求提出建议，由县级以上测绘地理信息主管部门根据全国基础测绘规划和上一级的基础测绘规划及本行政区域内的实际情况，征求本级政府发展改革和财政部门的意见，进行综合平衡，拟订本级基础测绘规划方案，报本级政府批准。地方基础测绘规划的组织实施机关是县级以上测绘地理信息主管部门。为进一步简政放权，按国务院行政审批制度改革要求，2017年修订删去了地方基础测绘规划报上级测绘地理信息主管部门备案的要求，在工作中通过加强统筹协调解决。

需要说明的是，基础测绘特别是省级和市县级基础测绘不能完全代替其他部门的测绘工作，其他有关部门可以根据本部门的工作特点和需要，在基础地理信息的基础上添加专业信息，如不动产权属、管线、道路交通、环保污染动态信息等，以满足各部门、各单位对地理信息多样性的需求。