南沙群岛海域油气资源共同开发法律问题研究*

马英杰 郑佳超 何伟宏

(1.中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100；2.中国科学院 南海海洋研究所，广东 广州 510301)

南海蕴藏丰富的油气资源，这对资源短缺而需求巨大的各国来说无疑具有极大的吸引力，而南海的战略地位对周边各国也都具有重要意义。长久以来，南海各国在关于相关岛礁主权、海域划界问题上争论不休，难以调和，这种情况下，如何处理好资源的开发问题，维护地区稳定，成为周边和其他各国十分关注的问题。依据国际法原则、国际海洋纠纷处理的历史经验以及各国对能源和经济发展的本质追求，对有争议海域油气资源进行共同开发是最好方式，在南沙群岛海域应同样予以适用，这合乎我国发展现状需求和周边争端国的普遍利益，但也存在许多困难，我们应明确在南海的权利主张，加强相关开发活动向南沙群岛海域推进并处理好先存权问题，稳固南海局势，促进中国及周边各国的共同发展。

一、共同开发的理论与实践

(一)共同开发原则的发展

伴随各国将注意力投向海上油气资源，跨国界海域或争议海域的油气田开始引出关于如何适用国际法规则的新问题。

共同开发是指，有关国家暂时搁置主权或主权权利争议，基于政府间的协议，就跨越彼此间海洋边界线或位于争议区内的共同矿藏及矿产资源，以某种合作方式进行的勘探和开发，并且实行共享权利、共同管理、共摊成本。[1](P16)“共同开发”最初的提出是为了解决中日钓鱼岛问题，实现中日邦交正常化。1979年，邓小平针对钓鱼岛问题，提出“搁置争议，共同开发”这一理念，为我国和相关国家的领土或海洋权益纠纷的处理，提供了全新思路。后来，在与东盟国家建交的过程中，邓小平提出了相似的处理模式，主张各国，从互惠互利的友好关系出发，把领土或海洋权益争议搁置一下，防止军事冲突，推进共同开发，实现共赢。

共同开发的国际法依据，最主要的是《联合国海洋法公约》第74条第3款*《联合国海洋法公约》第74条第3款规定：在达成第1款规定的协议以前，有关各国应基于谅解和合作的精神，尽一切努力作出实际性的临时安排，并在此过渡期间内，不危害或阻碍最后协议的达成。这种安排应不妨害最后界限的划定。或第83条第3款*《联合国海洋法公约》第83条第3款规定：在达成第1款规定的协议以前，有关各国应基于谅解和合作的精神，尽一切努力作出实际性的临时安排，并在此过渡期间内，不危害或阻碍最后协议的达成。这种安排应不妨害最后界限的划定。。尽管以上条款中并没有明确提出“共同开发”这一模式，但是“实际性的临时安排”应当包含“共同开发”，而且“共同开发”应是“实际性的临时安排”的现实模式之一。同时，各国已不同程度采用和发展共同开发，制定共同开发协议，实践证明，共同开发是符合国际法规定，同时也是顺应国际大环境发展趋势的。

(二)争议海域油气资源共同开发的国际实践

在德国、荷兰与丹麦北海大陆架界限争议中，国际法院的判决指出，“如果进行划界将导致交叠区域的产生，则应按照合意确定的比例在各方之间进行分割，或在无法达成协议时由各方均等分配，除非各方同意对交叠区域或其中任何区块进行共同管理、开发或利用。如果存在矿藏保持的统一性问题，后一种处理方案(共同开发)更为合适。”[2](P80-P81)此案虽是为解决等距离原则和公平原则在大陆架划界中是不是一项习惯国际法规则的问题，但它也是共同开发原则确立的开端，为后来各国、地区间划界产生争议时采用共同开发原则提供了宝贵经验。

在冰岛和挪威关于扬马延海域和岛屿争议案中，隶属于挪威的扬马延岛，被冰岛人侵犯主权和渔业资源等自然资源开采的权利，且扬马延岛距离冰岛不足400海里，两国之间出现了重叠海域，因此冰岛和挪威关于这一地区的主权和资源渔业资源开采的权利产生了纠纷。对此，两国通过平等协商，达成共识，承认挪威对扬马延岛拥有主权，在这之后建立专门调解机构，制定该海域的解决方案，调解发现，相比于划出一条明显差异于经济区界限的大陆架界限，两国达成共同开发协议更为有利。调解委员会的这个共同开发建议，不仅解决了两国间的主权争议问题，还进一步促进了冰岛和挪威的关系，是共同开发模式在处理主权和资源纠纷问题上的又一积极映现。

自东海被勘探预测可能成为世界上最富庶的石油储藏区，日本和韩国便纷纷开始了对该地区大规模的资源开采活动。韩国政府颁布诸多法令并划定了开发区，日本政府也开展了大量开采活动。但是在两国各自划定的开采区内，部分地区产生了重叠，形成了海上争议区，为了解决争议，共同开发资源，两国签署了共同开发协议，建立共同开发区，解决了争议区的资源开采问题，避免了海上争议区上升为主权争议后的国家间冲突。虽然由于在共同开发区内并没有发现有价值的油气田，共同开协议没有取得实质效果，但该案是继北海大陆架案后，在争议地区进行共同开发首个案例，对我国处理南海地区资源争议具有启示作用。

上述三个案例是关于共同开发的成功实践，也可分析得知，跨界或在权利主张重叠海域建立共同开发区，由争端国共同开发资源，已经成为国际司法判例，被国际法学者关注和支持，并成为解决国家间资源争端的重要途径。

二、南沙群岛海域油气资源开发概况

(一)南沙群岛海域油气资源现状

南沙群岛连接印度洋和太平洋，是二洋相通的必经之地。随着经济全球化的不断推进，南沙群岛已成为重要的海上要冲。

南海诸岛中，南沙群岛海域及海底蕴藏着丰富的生物资源和非生物资源。南沙群岛及其海域有8个沉积盆地，总面积达41万平方公里。据不完全统计，8个盆地内石油资源共有349.7亿吨，已探明可采储量为11.82亿吨，天然气为8万亿立方米。

而由于这些油气资源邻近越南、马来西亚、文莱、印度尼西亚、菲律宾等国，上述国家从20世纪五六十年代起就侵占我国部分岛礁和海域，并长期开采掠夺这些资源。[3](P64-P75)

(二)周边各国政策

自从在南海发现丰富的油气资源后，周边国家便相继开始了在南海开采石油天然气的活动，无视我国主权，侵犯了我国主权和利益。

越南自1975年统一开始，便不断侵占我国南沙岛礁，对附近的石油进行非法勘探和开发，相继与苏联等发达国家达成开采协议，侵犯我国南沙相关海域。

菲律宾早在独立后不久，便试图以“临近即主权”理论，将南沙群岛划入其国防范围，之后，又企图通过“探测”南沙相关“无主”岛屿并进行“占领”。而自该地区被勘测出拥有大量油气资源后，菲律宾更加紧了开采掠夺的步伐，甚至鼓吹将南海分为“争议区”和“无争议区”，只有“争议区”才可以共同开发，并号称其对占领并实施管理的南沙岛、礁、沙、洲组成的“卡拉延群岛”拥有主权。[4]

马来西亚声称其对南海东南部12个岛礁拥有主权，并于20世纪70年代开始不断开采附近油气资源。马来西亚政府制定了《大陆架法令》等，使其本国开采活动合法化，其相关政策均以维护和平环境，防止军事冲突，保护本国利益为原则。

印度尼西亚不属于南海争端当事方，但是从20世纪90年代起，印尼便积极充当“中间人”，希望借推动解决南海争端，维护国家主权并彰显其国家影响力，确立在东盟的领导地位。

文莱早在南海发现油气资源半个世纪以前，就有了石油工业，并靠石油起家。在南海发现油气资源以后，也进行了大量开采活动，这引发了与马来西亚的冲突。但是，由于其地理位置特殊，国家的发展较依赖与周边各国保持良好的关系，为保护本国利益，在南海争端中，文莱一直持温和态度。[5]

南海各国无视我国主权，不断制造事端、加紧掠夺南海油气资源的情况下，我国却始终致力于和平解决南海油气争端问题，并取得了一系列成果。2002年11月，在金边举行的中国与东盟领导人会议，签订了《南海各方行为宣言》，申述要加强友好磋商和交涉，以和平方法处理南海争端。2004年6月生效的《中越北部湾划界协定》和《中越北部湾渔业合作协定》是中越两国在南海开展合作的成功体现，同年发表的《中越联合声明》强调双方应加强协商并推动共同开发的进程。2011年10月，新签署的《中越联合声明》重申双方将继续探讨北部湾海域的共同开发问题，并共同维护南海和平稳定。2013年10月，中国与文莱发表《联合声明》，双方赞同并鼓励两国石油公司在海上开采项目中进行合作，使共同开发拥有了政策性支持。2016年10月，中菲签署了《中菲联合声明》，就维持南海地区和平局势达成共识，为进一步推动中菲共同开发进程打下基础。2017年5月，中国与东盟国家落实《南海各方行为宣言》第14次高官会在贵阳举行，会议审议通过“南海行为准则”框架，为接下来“准则”研究建立基础。

三、南沙群岛海域油气资源共同开发的可能性和困难

(一)南沙群岛海域油气资源共同开发的可能性

国家的首要任务是保护和增加本国利益，而国家利益在一定程度上是利己且排他的，但是，当一国追求的利益不仅有利己性而且也有利他性时，趋向于获得“共同利益”的国际合作就随之产生。

从经济发展角度来看，世界各国都将发展本国经济、提高人民生活水平，作为第一要务，因此产生了对能源共同的迫切需要。虑不及远地关注争议而搁置开发，不是最经济有效的方式，也不符合各国追求资源、能源的初衷。发展经济是中国与争端相对国，在争议海域研究和推进共同开发最原始也是最强劲的动力。从国际实践来看，共同开发可以暂时避开主权纠纷，避免因主权问题进一步引发暴力冲突或战争。放之南海，对于已经在南沙群岛海域，实施油气资源开发的国家，让其放弃既得利益或期待可得的经济收益，较为困难，所以先暂且搁置主权争议或海洋权益纠纷，从共同开发入手，避免直接对抗和冲突，维护地区和平稳定。从法律角度来看，共同开发虽还不是一项习惯国际法规则，但共同开发在国际实践中形成了许多具有借鉴和指导意义的判例，值得争端各国借鉴。国际合作原则、国家主权平等原则以及和平解决国际争端原则可以共同构成共同开发的理论基础，在争端国无法达成划界协议或明确主权界限时，采用共同开发的理论，应是符合国际法并被鼓励的。从长远看，南海混乱无序的紧张局势，不仅不符合各方的共同利益，还会给予域外大国从中获利的可乘之机，唯有当事国暂时放弃主权主张的对抗，进行共同开发，才能最合理、最高效地勘探和开采南海争议区域丰富的油气资源，充分发挥其地理优势和资源价值，进而实现南海争端的缓和及最终解决。共同开发是符合南海各国现实需要和长远利益的和平、有效且实用的模式。

(二)南沙群岛海域油气资源共同开发的困难

1、争端国领土主权主张复杂

南海争端国，对于南沙岛礁或多或少都存在主权要求，虽然我国的权利主张有充足的史实记载且符合法律规定，但是任何国家对于涉及主权的问题都会据理力争、难以让步。如果争议国对主权的主张毫无妥协，那么共同开发也就无从谈起，在一定程度上否定了其可能性。因此，南海各国对南沙群岛领土的主权要求，使促成共同开发的过程变得更加困难。

2、共同开发区难以确定

明确并承认争议区、划定共同开发区是实现共同开发的前提条件，因此，要实现共同开发，首先要确定相关争议国家的争议区域。但是由于南海海域的争端中，争端双方往往难以确定本国的权利主张，进而无法确定共同开发区，而涉及三个沿海国以上的权利要求时则更难确定。而且我国在南海主张的断续线并没有明确的法律表示，这对于权利的主张是十分不利的。

3、政治意愿和现实需要缺乏

共同开发协议的促成，与相关国的政治意愿具有直接关系。在共同开发尚未被国际社会普遍接受、没有明确的条约限制、没有法律约束力的情况下，政治意愿的强弱决定了共同开发的促成、协议的签订与实施以及各国国内的政策支持情况。除此之外，“国际实践表明，共同开发是基于现实的考虑，具有明显的功能性特征。”[6](P50)即是否有共同开发的必要和需求，是相关国家开展共同开发的另一考量因素，目前我国在南沙争议海域的实际存在和开发活动有一定局限性，大部分争议海域都处在争端相对国的实际控制和管理之下，中国处于明显劣势地位，加之周边国家频繁干预和阻拦，我国油气资源的开发进展缓慢，先进的石油开采技术无法在南沙群岛争议海域推行，因此，对周边争端国来说，政治意愿和现实需要的缺乏，是与中国进行共同开发的重要阻力。

4、复杂的国际局势

在我国不断促进共同开发的过程中，南海部分国家却反其道而行之，不能正确看待共同开发带给争议各国的长远优势和共同利益，大肆制造国际舆论，通过域外大国寻求“保护”，或通过联合国和国际法院来“合法”解决争端，其意图明显，是借助他国之力与中国对抗、牵制中国，使南海问题复杂化、多变化、国际化。另一方面，西方和发达国家，觊觎南沙重要的战略位置和丰富的油气资源，以维护同盟关系、开展“正常”军事合作、保护区域安全等为由，强调“维护”南海航行自由的重要性，介入南海事务，企图以此展现国家实力，遏制中国发展。这些都使得中国与真正的南海争端国进行共同开发变得更加困难。

四、促进南沙群岛海域油气资源共同开发的法律对策

(一)明确我国在南海的权利

1、加强我国关于南海断续线的性质及线内水域法律地位的研究

在南海漫长的发展史上，我国人民最先发现南海诸岛，并对其进行命名、开发和管理，由历代政府持续不断的行使管辖权，因此，我国在南海拥有主权毋庸置疑。自1947年，中华民国政府在地图上公布了南海U形线后，经过几次刊登和修改，断续线被沿用至今。在处理南海问题，即南沙岛礁领土争议及海域划界争议时，重要的基础之一，便是要明晰我国南海断续线的本质，以及线内水域的法律地位。

关于这些问题，至今没有形成普遍共识，国内外学者观点各异，主要有历史性权利说、历史性水域说、海上疆域线说以及岛屿归属线四种学说，在此情况下，应先针对断续线的形成背景、历史发展、法律地位以及属性等因素，对其进行基本的性质界定，使其性质符合基本的性质界定规律；在此基础上，综合我国经济社会发展的需要、周边国家和域外大国的影响、我国的国际地位以及国际和平与稳定局势，加强对南海局势的政治和战略研究，明确断续线的本质。断续线内水域的法律地位，应在其性质的基础上进行定性和判断。依据《联合国海洋法公约》的规定，进一步确定领海、毗连区等范围，并结合我国相应历史性权利或要求，对其法律地位加以确定。最后，还应加强关于我国南海断续线及相关权利主张的宣传，扩大普及程度，使越来越多的普通民众了解断续线的历史、性质和地位，增加公众的关注度与参与度，形成良好的国内舆论氛围。对断续线的本质及其线内水域法律地位和属性的研究，是我国南海主权利益维护的基础，也是我国在南沙群岛争议海域进行共同开发的重要前提，是学者应着力研究和破解的课题。

2、明确和细化我国南沙群岛海域领海基线

目前我国有部分法律文件，对南沙群岛海域的相关岛屿做出了规定，如：《中华人民共和国政府关于领海的声明》第一条*《中华人民共和国政府关于领海的声明》第1条规定：中华人民共和国的领海宽度为12海里。这项规定适用于中华人民共和国的一切领土，包括中国大陆及其沿海岛屿，和同大陆及其沿海岛屿隔有公害的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。和《中华人民共和国领海及毗连区法》第二条*《中华人民共和国领海及毗连区法》第2条第2款规定：中华人民共和国的陆地领土包括中华人民共和国大陆及其沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿。，都规定了东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛是我国领土，《中华人民共和国海岛保护法》包含海岛的保护规划和其他制度规定，《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》对有关深海海底区域资源勘探开发活动，作出了相关规定。然而，南沙群岛海域作为南海争议最大的区域，我国尚无关于领海基线的规定的法律条文，因此，我们应适时地划定在南沙群岛海域的领海基线，明晰我国的海域管辖界限，保证我国主权和海洋权益；同时，也可以通过专门立法，如拟定《中华人民共和国南海海域法》，将南海海域的领海基线、法律地位、区域范围、资源保护、监督检查等事项，以法律的形式加以明确规范，使我国对南海的保护、利用以及油气资源开采活动有法可依。

(二)强化相关开发活动

1、我国在南海开发活动现状

目前，我国在南海进行的油气资源勘探和开采活动，大多集中在南海北部和与我国领土相近海域，尚未在南沙群岛有争议海域，进行实质性开采活动。1992年，中海油曾与美国石油公司，达成石油开发协议，决定在南沙群岛西部作业，后来，因越南反对、美国阻止，加之1994年的中越交火，使得该份合同被搁置不谈，也给中海油等石油公司今后在南沙开展石油开采与合作带来了政治上的顾虑。而出于商业风险和成本的考量，这些石油公司显得十分谨慎，迟迟没有进军南海腹地，人力物力供给和深水作业水平的不足，也使得我国在南沙群岛海域开采油气资源的活动进展缓慢，没有占据足够主动权。因此，周边国家对于我国在南海争议海域倡导的油气资源共同开发，并没有积极的响应，大多处于观望状态，或持消极否定态度并加紧本国相关开发活动。

2、加强我国相关开发活动以推动南海油气资源共同开发

(1)加强我国相关开发活动的体制保障

首先，我国应制定相应法律，明确在南海的权利范围和划界主张，在历史事实确凿和符合国际法基础上，完善法律条件；政府应制定并出台相应的法律文件，对南海资源的勘探、开发、管理等事项作出明确规定，为政府机构的管理活动和石油公司、企业的资源开发活动，提供法律支持和制度保障。其次，应建立有综合管理职责的海洋事务机构并加强海上力量建设，保证海上作业和海上运输线的安全，注重信息化和机械化的联合。最后，应促进石油企业的管理体制改革，转变管理理念，放眼长期发展，鼓励自主创新和研发。

(2)加强我国相关开发活动的技术支撑

一方面，政府应鼓励石油企业进入南海作业，或与他国石油公司合作，对南沙群岛海域油气资源进行勘探和开采，并给予政策上的优惠待遇和资金技术上的有利支持；国家应支持海洋科学研究的发展，为高校对于海洋资源的开发研究项目，设立专项基金，支持科研机构的相关研究；政府还应对于海洋资源勘探、生产及运输过程中涉及的种种问题，提供配套的服务支持。另一方面，企业要注重自身技术的提高，注重创新，主动学习国外石油公司的先进经验，与国内其他石油企业保持竞争与合作并存的良好关系，积极参与资源共同开发的招标活动，提高海洋油气资源开采水平，促进自身发展。

(3)借鉴其他海域国际合作

我国加强在南沙群岛海域的油气资源开发活动，可以借鉴我国在东海、黄海等其他海域，与其他国家或跨国石油公司进行合作的经验。如在东海海域，当东海被确认储藏有大量油气资源后，中日便就油气资源的勘探和开发，产生了矛盾与冲突，经过多次协商，最终，中日双方达成了共同开发的共识，在此之后，我国与欧美发达资本主义国家的石油公司签订石油合同，对东海的开发有很大帮助。在南海油气资源的开发方面，也可以借鉴中日共同开发的经验，未达成共同开发协议的区域，我国应当积极与欧美发达国家进行合作，加强我国相关开发活动，宣示我国在南海的权利，使争端国正视争议，促成共同开发；在已达成共同开发协议的区域，更要加强国际合作，以加大开采力度，实现资源共享最大化。[7]

(三)正确处理先存权问题

1、先存权的理论问题

先存权(pre-existing right)，也译为既存权，是指在存在划界争议的海域，在共同开发协议生效前，争端国擅自授予石油公司勘探开发争议海域油气资源的权利。[8]

从理论上讲，沿海国只能在属于本国的内海、领海、毗连区和大陆架范围内颁发勘探开发的许可证，超越此范围的许可证是无效的。然而，在实践中，沿海国会基于种种原因在争议海域制造先存权问题，如：通过向第三方颁发许可证、制造先存权，证明或宣示本国对争议海域拥有的专属管辖权或主权权利；为在未来争议海域的谈判中处于有利地位，而将先存权作为政治性或战略性斗争工具；为实现本国经济利益，尽早在有商业价值的海域开发油气资源而制造先存权等。

2、先存权的应对

先存权实际侵犯了争议相对国的合法权益，他国可以否认对方在争议区的单方开发行为的效力和相关权利要求。但是勘探和开发行为是切实存在的，且无法恢复原状，因此实践中，很少有国家采用否定先存权的方式处理争议，南沙群岛争端国，制造先存权的行为层见叠出，要实现资源的公平开发、合理利用，相应国家应谨慎处理先存权问题。

(1)以公平为处理原则

要实现共同开发，必须妥善处理先存权，以公平原则实现先存权国与相对国之间的政治和利益关系的平衡。一方面，对于已经在争议海域进行油气资源开采的国家来说，其准许本国或外国石油企业实施的勘探和开发行为，已经存在，且已承担了巨大的商业风险，投入了极高的成本，否定其先前获得的权利和利益，或令其恢复原状不切实际。另一方面，国家特许石油公司勘探开发石油资源的行为，是合法有效的，如果以共同开发协议的建立为由，完全否定已经存在并生效的特许权，是对特许权人权利的侵犯，不符合法律规定。因此，在处理先存权问题时，应兼顾各方利益，平衡多方需求，使得共同开发真正成为比单方开发更加经济高效的方式，争议各国都能通过共同开发实现共赢。

(2)强化我国的先存权

在共同开发协议达成之前，为了最大程度维护我国的国家利益，首先，中国应要求并敦促周边先存权的授权国停止单方开发行为，并加紧与该国的谈判和协商，解决争议海域的先存权问题，为共同开发创造良好基础。其次，中国应采取“对等行为”，适当制造先存权，通过与石油公司达成协议，授予其在争议海域，对南海资源进行开采的合法权利和地位。最后，在与相关国家进行共同开发协议的谈判和实施过程中，应明确规定先存权的性质和处理方式，保护我国主权利益。

从目前形势来看，如何实现南沙群岛油气资源的合理开采，仍是一个亟待解决的区域性难题。我国在南海拥有的历史性权益不容侵犯，在符合法律规定的条件下，结合南海的现实情况，采取必要可行的措施，促成我国与争端国的资源共同开发，是当务之急。对于我国南海断续线的本质，和线内水域法律地位的研究要普遍展开，关于南沙群岛海域领海基线的法律法规应予以明确和细化，使我国对南海的保护和利用有法可依。同时，我国应通过加强相应开发活动的体制保障和技术支撑，并借鉴其他海域或国家间的国际合作，强化单方勘探活动，加强我国实际存在，促使南海各国共同努力，相向而行，推动共同开发的进行。对于共同开发达成前的先存权，要以公平为处理原则，并不断强化我国的先存权，为在日后共同开发的谈判协商中占据主动优势打下基础。