城市新区支持公共管理类大学生实习实践思考

郝宏杰　刘浏

[提要] 本文从城市新区与区内高校互动发展视角，探索城市新区对大学生实习实践的作用。城市新区支持大学生实习实践方面具有与大学城空间上融合发展、高素质人才需求量大、支持创新创业力度大、公共服务意识强等特殊有利条件，而且城市新区可以通过现代化城市的集聚效应、就业创业服务政策的激励和引导作用、校企合作实践平台等机制，支持大学生实习实践。受新区建设还不完善、政府和高校管理服务机制滞后等因素影响，目前我国城市新区在支持大学生实习实践方面还面临一些不足与困境，并提出相关建议。

关键词：城市新区；大学生；实习实践

本文为河南省社科规划项目：“劳动力技术禀赋演进对河南服务业发展的影响及调适机制研究”（项目编号：2015BJJ029）资助；河南省教育技术装备和实践教育研究课题：“河南高校公共管理类专业实习基地区域共建的模式和路径研究”（项目编号：14）；郑州轻工业学院大学生科技活动项目：“城市新区支持大学生实习实践的作用研究”

中图分类号：F24 文献标识码：A

收录日期：2017年12月9日

一、引言

公共管理类专业旨在为政府部门和非政府机构以及企事业单位的人事和行政机构培养宽口径、复合型、应用型的公共管理高层次专门人才，公共管理类本科专业包括行政管理、公共事业管理、劳动与社会保障、土地资源管理、城市管理等专业。如果说公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政和公共事务管理视为一门职业，那么公共管理类人才将是这一职业的实践，在公共管理类本科生的培养中需要注重实践和创新能力的培养，实习实践基地建设则关系到公共管理类人才的培养质量。

近年来，我国开设公共管理类专业的本科院校达到500余所，有关公共管理学生的实习实践问题也引起了学术界的关注。娄成武等（2009），郝宏杰、李继光（2010），龚咏梅（2015）等学者的研究一方面提出建立公共管理类校外实习基地的重要性，公共管理类专业也愈加重视学生的实习实践教育，但总体上看，公共管理类专业学生实习实践环节还比较薄弱，实习难、实习质量不高等问题越来越突出。尤其是我国高校新校区大都分布在距离市区较远的城市新区，传统实习实践教育体制下，大学生融入社会、从事实习实践的机会较少。

但是，事实上近年来我国城市新区发展迅速，发展质量较高，也能够发挥高校大学生实习实践的平台作用，实现学校与城市新区在实习实践领域的合作是破解公共管理类大学生实习实践难，提高学生培养质量的重要渠道。从发达国家的发展经验来看，美国麻省理工大学、英国剑桥大学、日本筑波大学成立初期也都位于城市新区，新区产业的发展为这些大学创造了实习就业机会，同时高校的发展又为城市新区提供高技术人才和研发支撑，也繁荣了新区的消费市场，实现了高校与城市新区在人才培养等方面的协调发展。人力资源在企业发展与效率提升中发挥重要作用，高校可以为城市新区的企业提供人力资本从而与城市新区间产生互动与合作。在发达国家及一些发展中国家已经实行了不同的政策，以政府政策为导向，如激励组织和网络创新协作环境的构建，以此促进区域内高等院校与其他行为主体之间的合作，推动区域产业升级及创新能力的提升。

目前，从城市新区与高校实习实践教育合作层面的研究还比较薄弱，周飞、王邦春（2015），肖潇、王涛（2015）等研究了城市新区大学生创业园区和创业政策对大学生创业的促进作用，但有关城市新区通过集聚效应、城市管理与服务、产业发展与转型、就业服务机构等层面对大学生实习实践方面的研究很少。本文首先廓清城市新区支持公共管理类专业大学生实习实践的有利条件，其次深入分析城市新区支持公共管理类大学生实习实践的困境，最后为充分发挥我国城市新区支持公共管理类大学生实习实践的作用提出科学可行的对策建议。

二、城市新区支持公共管理类大学生实习实践的有利条件

（一）城市新区与大学城空间上融合发展。目前，我国城市新区与大学城呈现融合发展的态势。我国城市新区一般位于老城区的城乡结合地带，而近年来由于高校扩招或搬迁所建设的新大学城一般也位于这一区域，这就在空间上实现了城市新区与大学城的融合发展。一方面城市新区和高校可以共享交通、基础设施等硬件资源；另一方面城市新区的产业发展和创新驱动，也与高校的学科结构、创新发展的办学理念相契合，可以共享知识、科技、政策等优质资源。

（二）城市新区公共部门基层管理与服务人员缺口较大。虽然城市新区管理委员会一般为派出机构，但其职能更加偏重服务型，要服务新区上万家企业和几十万的人口，这就需要配置大量的基层工作人员。然而，受刚性的机构编制和人员聘用等政策限制，新区公共部门基层服务人员短缺现象非常严重。而公共管理类大学生接受了现代公共管理、城市管理理论、方法和技术的训练，服务意识强，现代信息技术掌握熟练，合作精神和创新能力都比较强，经过简单培训，完全能承担新区公共部门的一些服务性工作，尤其是社会调查、党政管理、公共关系、居民服务、规划与设计等岗位工作。

（三）城市新区企业对高素质人才需求量很大。我国城市新区在城市总体规划及产业发展规划中都赋予特殊的功能定位，一般以现代服务业为主导产业，同时实施了一系列促进新兴产业发展的政策措施，如建立产业集聚区，通过土地、税收等优惠政策招商引资等，城市新区也集聚了大量现代化企业，这些现代化企业在人力资源、行政管理、规划设计等岗位对高素质人才产生大量需求。然而，城市新区远离市区，企业临时招聘助理人员比较困难，此时，位于同区域的高校大学生就成为企业宝贵的外部人才资源，在校公共管理类大学生经过相应培训后也可以胜任相关助理岗位，从而及时、便捷、经济地满足企业管理类人才的需求，对企业、学生乃至城市新区都是多方共赢。此外，大学生实践经验的总结交流，也丰富了校内的理论和实践教学，促进人才培养质量的提高。

（四）公共就业服务机构的平台作用。城市新区一般都建立相对完备的公共就业服务机构（通常隶属人力资源和社会保障局），该机构首先承担着就业创业政策的传播及相关信息的发布工作，传播渠道包括政府在线网站和相关人才网；其次，还负责就业登记、就业推荐和岗位匹配，即根据空缺就业岗位和求职者的等级信息，中心工作人员向招聘单位推荐合适的求职者，并在整个推荐、面试、签订协议的流程中，工作人员扮演者重要的角色；再次，特殊群体的就业援助，针对辖区内被征地农民、区内大学生等特定就业群体求职需求，联合相关单位组织公共就业服务专场招聘活动；最后，“保姆式”的宣傳与执行就业政策，多种渠道鼓励创业。可见，政府公共就业服务平台具有公益性、便利性、权威性等优势，是促进大学生实习就业的重要平台。

（五）非盈利组织对公共管理类学生志愿服务的组织和引导作用。伴随公共服务市场化改革和社会治理结构的创新，非盈利组织在我国一些社会事务治理中发挥着越来越重要的作用。随着城市新城的建设，新区也要承担许多社会性事务，这就需要积极发挥非盈利组织的作用。如苏州高新区的公益组织属于区域性公益组织，为一些志愿组织和社团提供综合性培育服务，“高新青年汇”是苏州高新区进驻的志愿服务单位之一，其主要目标是发现和培育青年自组织，专注于科技创业团队和致力于传播新颖文化，计划每年培育创新创业、公益慈善、社会福利、社会服务类青年社会组织5个以上。这些组织的蓬勃发展，有效支撑了政府行动，成为促进经济发展、解决民生问题、推动文化产业和社会事业繁荣的重要力量。社会性事务的处理通常需要文化素质高、公共参与意识强、头脑灵活、有爱心的员工，而公共管理类大学生恰恰符合这一特点，所有苏州、上海、无锡、深圳等城市新区的非盈利性组织的员工主要以大学生为主，大学生参加非盈利性组织，不仅可以提升组织管理能力，还可以提高社区服务、网络制作、公关等业务水平。

三、城市新区支持公共管理类大学生实习实践的不足与困境

（一）城市新城建设滞后，集聚效应发挥不足。我国城市新区和高校新校区大都是2000年之后开始建设的，目前高校新校区的建设已经比较完善，在校生规模较多且比较稳定，并有了广泛的实习实践需求。但由于经济发展水平的差异性，我国城市新区建设的进展速度存在较大的地区差异性，总体来看，上文提到的上海张江高新区、武汉东湖新区等发达城市的新区建设速度较快，城市新城也基本建成，并产生了一定集聚效应，也促进了大学生实习实践，但中西部落后城市的新区由于多种因素建设滞后，尤其是商业区、居住区、科技文化设施等方面的建设缓慢，导致城市新区对人才和资本的吸引力较弱，集聚效应不足，大学生实践的机会尚无或者较少。

（二）相关支持政策力度不够。虽然我国大部分城市新区都制定了促进就业创业的优惠政策，但这些政策主要还是针对社会劳动者，直接针对在校大学生的政策较少，实施力度也不足，原因主要在于两个方面：一方面虽然高校在地理空间上布局在城市新区，但高校的行政管辖权一般隶属教育部或者省市教育廳（局），与城市新区没有直接隶属关系，在我国垂直管理的行政体制下，双方基本上互不来往，缺少协作的根本动机和实施机制，即使要搭建合作平台，也需要依靠私人关系，并花费较高的经济和时间成本达成合作协议；另一方面公共管理类不同专业定位和专业方向上也可能存在较大差异，不同专业学生的实习实践需求也不尽一致，由于高校与城市新区政府间信息不对称问题，政策制定者并不了解大学生的政策需求，也就无法制定或实施有效的扶持政策。

（三）公共就业服务平台作用尚待提高。我国城市新区虽然普遍设立了公共就业服务机构，但在传统行政体制框架下，机构设立要受行政级别的束缚，而我国城市新区政府通常是市（区）政府的派出机构，其公共就业服务机构的行政级别也比较低，内部机构和人员编制数量就比较少；此外，目前财政预算体制下，城市新区虽然创造的财政收入越来越多，但财政支出预算仍然以增量预算和人均支出额为标准，虽然城市新区的人口和经济规模不断壮大，但新区内在校大学生和流动人口均不在人口统计之列，所以即使城市新区对公共服务需求的人员增长了较大比例，但财政支出预算的增幅却很小，导致城市新区公共就业服务机构也缺少服务大学生的相应财力。

（四）高校促进大学生就近实习实践的能动性不强。学校统一安排的实习实践活动来讲，一种方式是院系组织的专业实习，另一种方式是学校团委组织的暑期实践活动。专业实习包含在教学计划之内，但由于受到社会关系和财力等限制，依靠院系基层单位负责人和领导去联系好的实习单位存在一定困难，许多学校的专业实习本来就是流于形式，专业没有统一安排学生实习，而是由学生自己联系单位实习，学生联系的单位不是很好，甚至有学生虚假实习，实习的总体质量并不高；团委组织的暑期实践活动针对的学生数量有限，实习时间比较短，专业性不强。

学生兼职实习方面，存在兼职机会少，兼职信息真假性分辩难，兼职工作的岗位职位低、锻炼价值有限，兼职报酬没有保障、学生权益易受侵害等问题，尤其是了解到的公共部门的兼职机会很少。总之，作为高校管理部门，需要为学生专业实习和兼职实践提供更多的机会，而动用更多资源促进学生在城市新区内部实习实践，推动学生就近实习实践，不仅为学生提供高质量、长期稳定的实习机会，还是高校积极服务社会的一种方式。

四、提升城市新区支持公共管理类大学生实习实践作用的对策

（一）加快新城建设，提高城市新区集聚效应。要充分发挥城市新区对高技能人才的集聚效应，我国城市新区必须实现由“产业城”、“卫星城”等单一功能区向综合型现代新城的转型，向市民完备地提供工作、居住、交通和游憩四大城市功能，当前最主要的是加快城市新区中心区建设，建立健全新区公共设施和公共服务体系。第一，城市新区虽然布局了相当数量的高技术企业，但大多数企业在商务、融资、技术转换、市场开发、员工消费等配套服务方面极为不便，由于商务、融资、广告、咨询和商业等现代服务业具有区域集聚特征，加快城市中心区建设，大力发展现代服务业，可以充分发挥外部经济、范围经济、集聚经济等效应，可以提高每一个企业和劳动者的效率；第二，中心区的地标性建筑也是城市新区功能和定位的彰显，是城市灵魂的象征，也是新区对外宣传的标志，中心区建设可以提升城市新区的凝聚力、向心力、知名度和美誉度，增加新区对大学生的吸引力；第三，加大道路、公共交通、公共教育、医疗保健、文化体育、生态环境等城市基础设施和基本公共服务体系建设，吸引更多人在新区居住生活，提供新区对大学生实习、就业创业和定居的吸引力。

（二）完善促进大学生实习实践、就业创业的政府服务体系。公共管理类大学生是城市新区管理类人才的重要来源，城市新区政府的公共服务职能应覆盖到区域内大学生，向大学生提供有效的就业创业服务。第一，根据区域内人口（包括在校大学生和外来流动人口）数量和企业需求，灵活设置新区公共就业创业服务机构和人员规模，并给予充足的公共财政资金支持；第二，建立劳动者（包括大学生）就业创业服务需求表达机制，通过多方渠道，了解大学生实习实践、就业创业需求和困境，明确城市新区政府服务大学生实习实践、就业创业的职能定位，制定科学、有效、可行的实习实践、就业创业鼓励政策；第三，实现城市新区与区内高校大学生就业创业服务工作有效对接，整合区域内各类公共就业创业服务资源，建立职能分工互补，信息资源共享、运行机制流畅、考评机制科学的大学生实习实践、就业创业服务体系。

（三）强化高校社会服务职能，推动大学生就近实习就业。高校要充分发挥教育教学和服务地方经济社会发展职能，全力推动学生就近实习就业。一方面高校人才培养要强化实践教学环节，增加实习实践学分学时，提高实践教育在绩效考核、职称晋升方面的比重，完善实习实践的财务、师资和组织支撑体系，创新实习实践管理模式，制定有力措施推动学生就近实习就业，如提高实习学生补贴和指导老师津贴，建立兼职实习实践信息服务平台，为学生暑期实习提供居住和交通便利等措施，为实习学生提供诚信证明和信用担保等；另一方面学校相关部门通过正式和非正式等渠道，积极与城市新区就业服务机构和企业联系，建立长期实践合作机制，保证大学生实践的便利性和长效性，在提高学生综合素质的同时，积极服务地方经济社会发展。

（四）建立健全大学生实习实践市场，优化企业人力资源结构。随着城市新区企业数量和规模的不断壮大，对实习生的需求量会快速增长，仅靠公共就业服务平台很难满足企业的用人需求，这就需要充分发挥劳动就业市场的作用，建立健全大学生实习实践市场，从而优化企业人力资源结构。第一，完善大学生实习实践的规章制度，明确实习生最低工资待遇，理清用人方、高校和实习生等主体的权利义务，合理规避企业、高校和实习生的潜在风险；第二，利用各种媒体，加大对大学生实习实践支持政策、规制制度的传播宣传，建立公益性法律援助组织，从实习协议的签署、劳动权益保护、法律诉讼等方面给予企业和大学生法律援助，促使大学生实习实践过程的规范化、法治化；第三，鼓励人才中介建立大学生实习实践招聘模块，发展大学生实习实践的网络平台和培训市场，為企业和大学生提供充足、及时、多元化、全方位的招聘服务。

（五）发挥非盈利组织的“催化剂”作用。目前，我国城市新区的非盈利组织发育还不成熟，不仅非盈利组织数量少，而且主要还是集中在慈善事业、社会服务等传统领域，加快非盈利组织的发展，对支持大学生实习就业和城市新区人力资源发展方面都具有重要意义。首先，加快公共服务市场化进程，公共就业和职业培训等业务性工作可以通过公开招标方式外包给人才机构，为大学生实习时间提供质优价廉的优质服务；其次，加快智慧城市建设、城市公共治理、创新创业等领域非盈利组织的发展，鼓励非盈利组织招聘大学生实习就业；最后，推动高校志愿者协会等社团的转型，引导高校社团迈入社会，开展更多高层次、多元化的社会服务工作，为社团成员提供更多实习实践机会。

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