扶贫资金运行效率研究

丁清国

【摘 要】本文从七个方面分析了制约扶贫资金运行效率的原因，针对我国扶贫工作实际，提出了五条相应的对策，以提高我国财政扶贫资金运行效率。

【关键词】扶贫资金；精准扶贫；资金监管；扶贫审计

一、引言

2013年11月，习近平总书记首次提出“精准扶贫”的概念，此后成为扶贫工作的核心。并在2015年11月27日召开的中央扶贫开发工作会议上，作出到2020年全国所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会的庄严承诺。

近年来，国家不断加大扶贫工作力度，对贫困地区的财政专项扶贫资金投入也在逐年增加，贫困地区的经济建设取得了长足的发展，民生状况得到了显著改善。但当前扶贫力度加大而减贫效果却在降低，甚至已脱贫人员返贫的现象时有发生。

二、制约扶贫资金运行效率的障碍

（一）扶贫理念滞后

一是传统财政救济式的扶贫方式仍然占据主导地位，在对农村扶贫资金的管理中，侧重于从农业发展角度制定各种扶贫资金管理计划。二是纯经济指标考核理念降低农村财政扶贫资金的运行效率。当前我国各级政府偏好于将贫困户人均可支配收入等指标作为扶贫绩效考核的重点，这一做法忽视了导致农村居民贫困的因素的多元化特征。

（二）贫困户识别不精准

扶贫资金属于公共资源，有竞争性但没有排他性。当一个人获得扶贫资金，其他人获得扶贫资金的可能性和数量就少了。因为想要扶贫资金的人太多和贫困户识别的困难，致使扶贫资金的使用效率低下。结果就是扶贫资金的“公有地悲剧”：扶贫资金投人越来越大，穷人越来越多。

（三）扶貧权责不明晰

《国家八七扶贫攻坚计划》明确提出扶贫开发实施分级负责、以省为主的扶贫工作责任制，后逐步过渡为“四到省”原则。责任划分一直不明晰，其结果是：中央与地方的扶贫目标有时候会产生偏离；地方政府扶贫开发投入明显不足；扶贫开发工作的效率与效果受到较大影响；出现了责任、任务到县，而权力和资金却停留在省一级的不对称局面。

（四）资金管理流程混乱

一是资金管理权责不对称降低了财政扶贫资金的运用效率。例如，当前我国扶贫资金拨付中存在政出多门的情况，使得部分地方政府在申报时出现重复申报同一扶贫项目的问题。二是忽视对财政扶贫资金的过程性管理。地方政府往往重视扶贫项目申报而忽视对项目的过程性管理，对扶贫项目的预算规划工作不到位，使得资金的投入存在诸多的不确定性，亦使得投入过程管理陷入失控局面。

（五）资金使用监管不力

一是各级地方政府缺乏对财政扶贫资金运用效能的真实性监督。由于财政扶贫资金的运用目标为贫困地区的普通农民，这使得存在着非规范化操作的风险，各项财政挟贫资金的支出难以被纳入到常规化经济活动监管体系中。二是各级地方政府未能建立起行之有效的社会化监督体系来控制财政扶贫资金运用效果。当前各级地方政府主要依靠财政部门、审计部门及纪检部门来对财政扶贫资金运用过程进行日常监控。往往忽视了财政扶贫资金的监控成本与监控收益进行均衡性问题。

（六）扶贫绩效审计难落实

一是绩效审计中轻政策评价。目前对财政精准扶贫资金的绩效审计着重针对项目和资金的效益评价，审计重点并未涵盖精准扶贫政策的绩效评级，多半还是就事论事型的审计。从政策层面来看，若国家扶贫政策不清晰、不明确、不可行，会直接影响扶贫工作的方向和扶贫目标的实现。二是绩效审计中精准扶贫资金监管不力。在财政精准扶贫绩效审计中存在很多未按文件规定执行的情况，如一些地方没有减少中间环节，未按要求直接将扶贫资金拨付到对口扶贫项目，且缺乏过程监管，虚报套取现象严重。

（七）追责机制不健全

一是在理论上存在争议。审计机关对扶贫资金绩效状况的评价工作中，没有文件对扶贫资金审计的效益范围作出进一步的解释。二是缺少对扶贫资金绩效审计职责的规定，相关法律文件对审计职责规定不足，导致审计机关不履行职责，难以发现扶贫资金的绩效问题。三是审计机关缺少扶贫资金绩效问责的权力。在实际工作中，扶贫资金的使用具有较大的主管决策空间，出现过失很难用是否违法来进行界定。

三、提高扶贫资金运行效率的建议

扶贫资金的使用效益直接关系到扶贫目标的达成。为提高扶贫资金运行效率，可以从以下五个方面着手：

（一）强化县级政府扶贫的主体地位

考虑到我国贫困人口分布更加分散，而低层级政府具有了解、熟悉实际情况的优势，应在理顺各级政府职责的前提下，进一步强化县级政府的责任，并根据绩效管理理念的要求，赋予其更大的管理权限。以“四到县”机制改革为契机，充分发挥县一级在扶贫资源整合中统筹全局、协调运作的优势和能力。

（二）科学使用扶贫资金

各级政府要深入把握政策精神，还要结合本地实际来因地制宜的安排财政扶贫资金的运用。扶贫主管部门应妥善协调好促发展和保民生之间的关系。既要支持修建各类农村公益性基础设施，切实改善扶贫对象的生产和生活条件。也要积极培育和壮大本地特色优势农业的发展，更要支持农户探索与农业相关的非农产业，通过发展乡村旅游产业的方式积极促进农业和二三产业的融合。

（三）完善扶贫资金绩效评价体系

在项目绩效评价指标体系中，加大反映结果和影响的指标的权重，逐渐减少主观评价指标的数量和权重，按照保证财政扶贫资金的经济性、规范性和有效性原则，构建包括经济绩效、社会绩效和环境绩效的财政扶贫资金绩效体系。

（四）健全扶贫资金审计制度

为了审计机关更好的履行扶贫资金绩效审计职责，必须法律责任的认定和追究纳入审计机关履行扶贫资金绩效审计的内容。一是要明确审计机关对扶贫资金绩效问题的问责权力。二是要明确扶贫资金绩效审计法律责任的认定标准，包括经济效益标准、社会效益标准和生态效益标准。三是要加强扶贫资金审计公告制度建设，通过审计公告增强公开性，更好地发挥扶贫资金审计的监督制约作用，真正成为实行民主监督的机制。

（五）严格执纪问责机制

一是拓宽渠道，提高发现问题能力。为查处不正之风和腐败问题打下坚实基础。二是严肃执纪，狠抓问题查处督办。对扶贫领域群众反映强烈的典型问题，必须严惩不贷。三是夯实责任，以问责传导压力。坚持一案双查，把责任一级级压实。四是形成震慑，加大通报曝光力度，扩大通报曝光的政治效果和社会效果。

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