新时代如何推进科学立法民主立法依法立法

_刘彦宁

法律是治国之重器，良法是善治之前提。党的十九大把坚持全面依法治国确立为坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容，明确了“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”的总目标，同时对深化依法治国实践作出全面部署。立法是全面依法治国的基础，是实行法治的前提。习近平总书记在十九大报告中提出“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”，这是新时代对立法工作的纲领性要求，也是当前和今后一个时期加强和改进地方立法工作的行动指南和根本遵循。地方立法工作必须毫不动摇地以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导，自觉将科学立法、民主立法、依法立法贯穿于立法全过程和各方面，全面推进良法善治。

一、对科学立法、民主立法、依法立法的认识

立法工作是一项系统工程，既要强调科学性，又要强调民主性，更要强调合法性，三者相辅相成，不可或缺。科学立法要求立法过程中尊重和体现规律，既要体现所调整的社会关系的客观规律，科学合理地规范权力与责任，界定权利与义务，使立法符合实际，准确反映经济社会发展的需求，同时又要体现立法工作本身的规律，遵循立法程序，注重立法技术，切实提高法律的针对性、及时性、系统性、协调性。民主立法要求立法过程中坚持人民主体地位，在立法工作中贯彻党的群众路线，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等途径推动和保障公民有序参与立法，使立法更好地汇聚民意、集中民智，体现人民的利益和需求。依法立法要求依照立法权限和立法程序立法，始终把维护法制统一作为高压线，遵守宪法法律设定的程序和权限边界，在审议修改法规时牢牢把握“不抵触”原则。十九大报告中首次将依法立法与科学立法、民主立法相并列，体现了我们党立法原则的重大变化，这是在新时代对立法工作提出的更高要求。科学立法更多地体现在内容上，民主立法更多地体现在过程中，而依法立法主要体现在机制上，是科学立法民主立法的前提和保障，三者结合既是对立法工作的基本要求，也是提高立法质量、维护法制统一、实现良法善治的根本途径。

二、科学立法、民主立法、依法立法工作中存在的主要问题和原因

总的来看，各级人大及其常委会在立法工作中，把科学立法、民主立法、依法立法的要求贯穿于地方立法工作的各个环节，不断完善工作机制和相关制度，立法质量不断提高，立法工作取得了一定成绩。但也存在一些问题和不足，归纳起来有以下几个方面。

立法选项重点不够突出，针对性不强，对设区的市立法权限把握不准。主要原因是尚未确立科学合理的立法选项标准，对征集到的法规项目不能充分进行合法性、必要性、科学性、可行性、立项条件成熟度的研究论证，确立的立法选项针对性不强，重点也不够突出。对设区的市在立法选项中是否超越立法法规定的权限范围，认识不是很清晰，往往需要向有关方面进行请示或沟通。存在这样的问题，既有认识不到位的原因，也有研究不深入、论证不充分的因素，同时也与立法理论探索的渐进过程和认知差异有关。

维护法制统一的任务仍然繁重。总的来说，能够按照立法权限开展工作，严格遵守“不抵触”原则。但在立法实践中，有时对维护统一性和强调灵活性上把握不准，尤其是对于一些似是而非的事项，往往更多地从自身角度考虑，存在打“擦边球”和“隐形突破”的情形。另外法规的修改废止工作不够及时，一定程度上影响了法制统一。

部门利益法制化倾向仍然存在。实践中，虽然通过各种形式广泛征求社会各方面对立法规划和立法计划的意见建议，由于各种原因，最终立法项目的绝大多数，还是由政府提出并由政府相关部门起草，形成的法规草案较多地显现了部门化特征，将部门利益内含其中，而对管理相对人合法权益保护的条款往往不够充分。

民众参与地方立法的广度和深度不够。一是在现行立法体制下，提出议案的主体范围过于狭窄，公民、社会团体组织缺乏参与立法的积极性和热情。二是采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取有关部门、组织和公民的意见，但由于公众参与的程序和相关制度不够完善，实践中效果并不理想。三是在立法公开方面尚未形成完善规范的制度设计。立法信息公开程度不够，公开渠道有限，制约了公众参与立法的积极性。即使是公开，也是通过报纸、网络全文公布法规草案，征求意见的针对性不强，反馈意见少，效果不尽如人意。

立法精细化、系统化有待进一步加强。随着经济社会的不断发展，客观形势发生了重大变化，尤其是上位法的出台、修改，法律所调整的社会关系的变化，造成地方性法规的部分规定与上位法规定不尽一致；有的法规的原则性、指导性条款过多，操作性不强；部分地方性法规设定的行政审批许可事项不符合当前中央提出的充分发挥市场决定性作用精神，需要进一步修改完善。

立法观念有待进一步改进。有关部门起草法规草案，存在贪大求全的思想，有的为追求体例结构完整，过多照抄照搬上位法和其他省区相关法规条款，特色不明显，尤其是民族自治地方的立法权限、立法优势没有发挥出来；法规草案中重行政管理，轻服务，重行政处置、行政许可的设定，轻管理相对人权益保护的现象也时有存在。

立法服务力量还不能完全适应当前地方立法服务工作需要。立法工作本身，是一项繁重的脑力劳动。从人大立法工作层面来看，工作头绪多，任务繁重。目前的机构设置不够健全，人员力量不足，制约了立法服务工作的进一步开展。

三、推进科学立法、民主立法、依法立法的对策建议

坚持党的领导，保证立法工作正确的政治方向。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，也是地方立法必须始终坚持的政治原则。要始终坚持和依靠党的领导，不断完善立法规划和计划，妥善解决立法中的重大问题，加快制定和修改深化行政体制改革、构建开放型经济新体制、健全城乡一体化治理机制、创新社会管理、推进社会事业改革、加快生态文明建设等重点领域的法规，努力将党的重大决策和改革主张通过法定程序成为全体人民的共同意志和行为规范，逐步形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，推进法治中国建设。

发挥人大主导作用，进一步完善立法体制机制。要不断完善党委领导、人大主导、政府配合、各方协调，立法工作者、实际工作者和专家学者相结合，人民群众有序参与的立法工作格局和体制机制。在人大主导立法工作方面：一是在法规立项阶段，要坚持从本地实际出发，注重自主立法项目，对拟列入计划立法项目的必要性、可行性、紧迫性进行论证和评估，科学选定立法项目，确定年度立法计划。二是要拓宽法规起草渠道，积极推行立法工作者、实际工作者、专家学者“三结合”的法规起草方式；对于综合性较强、涉及多个部门，或者关系改革发展的重大立法项目，可以由有关专门委员会或者常委会工作机构与起草单位共同起草。进一步完善委托第三方起草法规的工作制度，提高委托起草法规草案比重。三是在立法调研阶段，要牢牢把握对法规实质性内容的决策权，焦点问题和重点制度要在充分听取各方意见的基础上果断决策，作好取舍。四是确定法规调整的社会关系，应当注重对具体的法律关系主体、客体、程序以及实施法规的环境和条件予以具体和明确，要尽量减少一般原则性的规范，充实、细化具体的实体规范，增强法规条款设置的针对性，增强可操作性。五是把握客观规律，正确处理立法数量与质量的关系，慎立多修，综合运用立、改、释、废等方式，维护法制统一。六是探索法规草案在常委会会议表决通过前的立法评估工作，邀请立法工作机构以外的专家学者、管理相对人等，对法规条文的科学性、制度设计的合理性、立法的社会影响等进行评估，避免出现立法决策失误和瑕疵。继续开展立法后评估，加强立法监督，总结经验，改进工作，提高立法质量。七是积极探索“蹲点调研”和“体验调研”等立法调研新方式。八是切实调动发挥好市、县（市、区）人大常委会参与立法工作的积极性，形成合力，共同做好立法工作。

加强公众参与，不断拓宽民主立法的渠道。一是拓宽立法入口渠道，保障公民、社会团体和其他组织的立法建议权，从立法入口上保证他们的立法意愿。二是进一步深化完善公民参与立法的制度措施。完善公民旁听人大常委会会议制度，人大常委会会议审议法规时，邀请公民旁听，提出书面意见。探索实行立法听证的简易程序，进一步明确立法听证范围，提高立法听证实效。鼓励公众通过信函、电话、电子邮件等形式对法规草案提出意见和建议。三是改进公布法规草案方式方法，增强征求意见的针对性。公开征求法规草案意见建议时，一并公布法规的立法背景，法规中拟解决的重点问题、拟采取的立法措施等有关说明，增强针对性，便于公民发表意见。四是加大立法信息公开力度，拓展信息沟通渠道。在通过报刊、人大网公开征求法规草案意见建议的基础上，充分利用好现代通讯方式，建立地方立法工作微博、微信平台，随时公布地方立法资讯，方便公民获取地方立法信息，发表意见，也便于立法工作机构及时、广泛收集社会各方面的意见建议，实现立法机关与社会公众的良性互动。

牢牢守住法制统一底线，坚决做到依法立法。维护社会主义法制统一，是完善中国特色社会主义法律体系的内在要求，也是地方立法必须遵循的原则和底线。维护法制统一就必须树立依法立法的理念，在工作中体现合法性要求，遵循“不抵触”原则，依程序和权限立法，不逾越红线。一是不越权，也就是不超越立法权限。要加强对设区的市立法权限问题的研究，遵循“无授权不立法”的原则，严格按照立法法规定的三个方面事项审慎确定立法项目，避免出现违法争权、越权立法等现象。二是不抵触，也就是不与宪法、法律、行政法规相抵触。要把不抵触作为“高压线”，深刻吸取《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》部分内容严重违反上位法规定，在立法层面为破坏生态行为“放水”的经验教训，牢牢守住地方性法规不得跟上位法相抵触这个“底线”。三是依照立法程序立法。遵守法定程序之所以重要，是因为程序性规定反映了科学方法和民主原则，科学民主的实质必须通过相应的程序表现出来。依程序立法要求立法机关在立法过程中一定要遵守宪法法律设定的程序，按照相关立法工作流程进行立法，这既是保证立法质量的需要，也是立法行为具有合法性的必要条件。

转变立法观念，树立正确的立法价值取向。立法价值取向，是立法者基于公众的价值观在规范行为、协调矛盾、平衡利益关系时所持的基本价值立场。立法者的价值取向，直接影响着法规功能的实现程度。坚持正确的立法价值取向，是提高立法质量的前提和必要条件。从事立法工作，一是要树立“以人为本”“以人民为中心”的价值取向。立法理念应当由以政府权力、公民义务为本位，向以公民权利、政府责任为本位转变；由注重方便政府管理、约束管理相对人的“管理型立法”，向注重保护管理相对人合法权益、规范和约束政府行为的“维权型立法”转变。二是要树立“公平正义”的价值取向。在立法过程中，要通过制度设计，找准最大多数人的共同利益与不同阶层、不同群体实际利益的结合点，通过法规来界定利益范围、指导利益分配、协调利益关系，从而化解社会矛盾，最大限度地实现社会公平正义。三是要树立“推动引领”的价值取向。推动引领改革实践，要着力提高立法的针对性，紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题开展立法工作；要着力提高立法的及时性，针对改革发展稳定的突出问题以及人民群众的重大关切，及时启动立法程序，出台相关法规；要着力探索作出适度的前瞻性、预期性制度安排，通过立法积极引领社会关系发展，进而推动改革实践。四是树立“地方特色”的价值取向。地方立法的生命力主要体现在“地方性”上，尤其作为民族自治地方的立法机关，立法中更应当突出“地方特色”，使制定的法规符合当地情况，解决实际问题。同时，要在立法上用足用好宪法和民族区域自治法赋予民族自治地方的立法变通权，加快制定自治条例和单行条例。五是树立“精细化立法”的价值取向。更好地实现立法目的，达到立法效益最大化，要求立法工作要始终坚持立法工作方式的专业化、标准化，坚持格式统一、重点突出、步骤规范的法规草案审查修改工作模式；对立法秉持严肃认真、精益求精的工作态度，更加重视法规内部的协调统一、结构严谨，更加重视文字表述的科学规范、准确精炼。

加强队伍建设，不断提高立法干部队伍素质。立法工作是一个系统工程，涉及政治、经济、文化和社会管理等各个领域，立法工作人员的素质，决定着立法质量的高低。要加强对立法工作机构的建设，增加人员力量配备，通过培训、举办法制讲座、立法工作经验交流等多种形式，加强对法学理论、专业知识和法律法规的学习，注重立法工作人员科学思维能力、逻辑判断能力、文字表达能力的培养，不断提高立法工作队伍的综合素质，努力打造一支政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、团结协作、勤政廉洁的立法干部队伍，以适应形势发展对立法工作者的要求。