部分国家先前学习认证政策的比较分析

□ 卢海弘

先前学习认证是指具备法定授权的相关权威机构对学习者经由非正规学习、非正式学习途径所取得的学习成果予以承认并授予相关证明的过程。①“先前学习认证”在北美、西欧、东亚和太平洋诸多发达国家有着广泛应用。②从历史发展看，先前学习认证并非新概念，但不少发达国家、地区以及国际组织将其作为终身学习的重要政策而推行则是近二、三十年的新动向。经合组织(OECD)对先前学习认证给予高度重视，视其为“终身学习的内在性”，认为先前学习认证政策为人的终身学习创造了机会，为那些未能接受正规教育的人另辟蹊径，目前，23个OECD国家正在进行有关先前学习认证方面的合作[1]；欧盟各成员国也非常重视先前学习认证政策的制定和实施，36个欧洲国家均有先前学习认证方面的制度安排。[2]此外，在加拿大、澳大利亚、美国、新西兰、南非等国，先前学习认证政策同样正在作为打破正规学习与非正规学习之间的界限、建立终身学习“立交桥”的重要政策而推行。

先前学习认证政策，本文是指由公共权威部门制定的先前学习认证的有关规则和制度(法律、规定、条例、指南等)，用以规范、引导和推动先前学习认证的实践。纵观发达国家的先前学习认证政策，可以看出：一方面，因国情、教育现状等的不同，在先前学习认证政策的内涵界定、政策指向、参与主体、实践效果等方面表现出程度不同的差异性和特点；另一方面，不少国家的先前学习认证政策又呈现殊途同归的倾向。下文以国别研究为基础，列举和介绍部分发达国家在先前学习认证政策方面的典型经验，分析其共性特征，为我国建立和完善相关终身学习制度提供借鉴和启示。

一、部分国家先前学习认证政策的典型经验

1.以国家立法为基础保障

为推行先前学习认证，一些国家把先前学习认证政策提到国家立法层面而实施，通过立法来保障先前学习认证政策的权威性和实践效果。如在欧盟，至少有6个国家(法国、西班牙、葡萄牙、意大利、捷克共和国和挪威) 将先前学习认证纳入国家战略层面并在立法中予以明文规定。[3]法国是典型的以法律为手段建立先前学习认证政策的国家。1985年的一项法令允许高等教育机构在入学招生中实施一定条件下免于入学资格的审查，为个人开辟了另一条进入大学学习的路径。1992年通过的一项新法律允许有5年以上工作经验的个人通过一定数量的考试获得正式的资格。2002年又颁布一项新法律——《社会现代法》，在该法律推动下，先前学习认证不仅扩展到所有资格，而且扩大到了所有人，即法国的所有个体均享有对其已往的非正规或非正式的学习(经历)进行认证的权利，从而大大促进了该国先前学习认证的发展。据统计，在法律颁布后的10年间(2002—2012年)，共有超过25万人参与了先前学习认证过程。每年相关部委受理的先前学习认证申请人数总数为60—65万人之间，每年经由先前学习认证而颁发的资格证书数量达3万个。[4]2014年，法国再度颁布与先前学习认证密切相关的法律《职业教育、就业与社会民主法》，并于同年颁布一项与先前学习认证密切相关的行政法《制定措施认证先前经历法令》，在法律层面进一步推进了先前学习认证的发展，包括创建个人培训账户(供个人出资培训以及注册选择培训途径等)、获得相应支持以及对先前经验认证途径予以统计监测等。[5]

2.纳入国家资格框架推行

在澳大利亚、英国、南非等国家，先前学习认证政策被纳入国家资格框架而推行，③为先前学习认证搭建了一个国家级的政策平台。英国(英格兰地区)资格与课程局(QCA)于2008年出台了一份至关重要的政策性文件《学分领取：资格与学分框架内先前学习认证指南》(以下简称《指南》)，将先前学习认证政策与国家资格框架和学分制度明确整合在一个框架下，用于指导通过先前学习认证授予“资格与学分框架”之下学分的机构以及相关行业，最终实现为所有社会成员“创造新的终身学习机会”的目的。《指南》明确了先前学习认证的基本原则、基本过程和信息提供等方面的内容。以信息提供为例，《指南》列出了提供相关信息和建议的机构(如各教育和培训机构、部门技能委员会、学分颁发机构等)，以及信息提供的基本途径；此外，还明确了政府对先前学习认证提供财政支持的相关原则和信息渠道。[1]

无独有偶，南非也将先前学习认证政策纳入国家资格框架的组成部分。2008年南非《国家资格框架法》颁布，该法规定先前学习认证政策是实现南非国家资格框架目标的必不可少的制度。南非国家资格框架纵向上分为从基础教育到博士教育的10个资格层次，横向上分为面向不同教育领域的3个子框架：针对普通教育以及继续教育与培训的普通及继续教育与培训资格子框架(GFETQSF)(1至4级资格)；针对高等教育的高等教育资格子框架(HEQSF)(5—10级资格)；针对在岗技能培训的职业资格子框架(OQSF)(1—8级资格)。《国家资格框架法》规定，上述三个子框架均需制定和实施先前学习政策。为贯彻《国家资格框架法》关于先前学习认证的规定，南非于2013年颁布《先前学习认证实施的国家政策》，先前学习认证的功能除被视作获得入学机会的一种创新方案之外，也被视作一种获得相应学分的途径，该政策文件对南非先前学习认证实施的目标、范围、指导思想、与南非国家资格框架的关系、政策重点以及推进先前学习认证实施的责任主体予以了明确规定；[6]2015年，南非又出台《国家资格框架下的学分累积与转换政策》，并明确学分累积与转换政策对先前学习认证政策具有支持作用。[7]

3.通过部门合作和配套政策具体实施

澳大利亚的经验表明，先前学习认证政策并非是一套孤立的政策，而是需要多部门参与以及相关配套政策加以支撑。在澳大利亚，参与先前学习认证政策的机构主要包括相关职能部门以及各类大学、公私立培训机构等，它们在先前学习认证政策中的主要角色是:“澳大利亚教育、就业、培训和青年事务委员会”负责支持澳大利亚资格框架国家原则和先前学习认证操作指南；“教育、科学和培训部”是先前学习认证政策的决策部门，并负责分配相关资金及指导各州的相关政策；“职业教育与培训评估服务中心”负责国内劳动者先前学习认证；各州主管教育和培训的政府部门，负责完善先前学习认证政策，进行先前学习认证过程的立法、资助和质量保障工作；“澳大利亚资格框架咨询委员会”，负责起草先前学习认证的国家原则和操作指南；“国家质量委员会”建议职业和技术教育部长委员会在国家技能框架下进行培训包④和其他质量保障工作，包括先前学习认证对国家质量培训框架的补充，注册培训机构的登记和审计管理；“评估中心”以及公私立注册培训机构、企业和社区注册培训机构，负责先前学习认证中的技能和知识评估、颁发国家资格；公、私立大学和高等教育机构，负责评估先前学习认证中的工作经验和知识，授予高等教育学历资格内的学分。[8]在上述部门的大力参与和共同推进下，澳大利亚的配套政策，尤其是培训包制度和培训机构注册制度，成为推进其先前学习认证的重要法宝。

二、部分国家先前学习认证政策呈现的共同指向

综观各国的先前学习认证政策，不同的路径选择和制度安排体现了政策基于国别的特殊性，但鉴于全球化和信息化时代的到来，世界政治思潮和相关理论的迅速传播，先前学习认证政策呈现出一些共同的指向。

1.共同的政策动因

之所以不少发达国家日益重视先前学习认证政策并在实践中积极推行，政策影响力不断扩大，主要动因在于：第一，教育动因。先前学习认证的优势在于提供获得正规资格之外的“另类”途径，与此同时，先前学习认证还倒逼了正规教育体系开放性和效益的提升，尤其是通过先前学习认证增加大学入学的开放性。例如，英国、澳大利亚、美国、加拿大等国，在通过先前学习认证政策增加高等教育入学机会方面已取得实质性进展。第二，经济动因。随着知识经济时代的到来，劳动力市场更加灵活，创新更加重要，人力资源开发面临更严峻的挑战，各国纷纷采取措施促使公民在任何地方和任何时间取得的学习成果都具有可视性和适当价值，为此先前学习认证政策正在成为不少国家应对新经济时代挑战、增加国家经济竞争实力的重要手段。第三，社会动因。随着社会发展、人口老龄化以及移民现象加剧，相当部分的群体(难民、失业群体、老年群体等)被日益边缘化，先前学习认证政策有助于为这类群体进入劳动力市场和在劳动力市场流动提供更多渠道和机会。在英国、丹麦、挪威等国，先前学习认证政策正在作为对处境不利群体提供支持的工具而积极推行。第四，技术动因。随着现代信息技术手段的广泛应用，正规教育和培训可能还无法及时跟上技术变化以及技术发展的新需要，在这一时代背景下先前学习认证正成为满足个体岗位技能需求和其他学习需求的创新途径。

2.相似的政策特点

第一，国家性。由于先前学习认证政策不仅与个人的终身学习密切相关，而且随着先前学习认证在促进终身学习方面的潜力日益显现，不少发达国家的先前学习认证政策被提升到提高国家竞争力的战略高度而实施。部分“相对后进”的国家正在以制定先前学习认证的国家战略为方向“着力推进，并有望在未来两年取得强有力的进展”[9]7。第二，公共性。即先前学习认证政策的内容并非涉及少数人的具体规则，而是具有广泛适用性，是与多数人利益相关的普遍规则(公共物品)。各国先前学习认证政策均不约而同地体现了这样的特性，即在制定先前学习认证的有关规则时并非针对先前学习认证的微观领域，而是关注公共权威部门能够而且应该涉足的具有公共性的领域——先前学习认证的适用范围、原则和基本过程，质量保证过程，各种支持手段(信息、财政)等，这些规则不是某一所机构或个人能够有效提供的，必须由公共权威部门来提供，并惠及广大社会成员，明显地体现了公共性的特点。第三，参与性。先前学习认证政策的制定和实施过程体现多方参与的特征，政府固然是主导性的参与者，同时，参与主体还包括学校及其他各类教育与培训机构、第三部门、公司企业等。因为只有具有广泛的参与性，政策才能为各利益相关主体所接受和推行；或者说，先前学习认证政策的参与性保障了其合法性和实施的效果。

3.共同的问题和挑战

各国的先前学习认证政策不约而同面临共同的问题和挑战。[9]77-82第一，需要在制度安排方面进一步促进相关领域和部门的合作。目前除部分国家在先前学习认证方面制定了国家层面的战略以外，相当多的国家仅局限于部门层面(例如教育部门等)，甚至局限于某个部门的某个领域(例如教育部门的职业教育领域)，未来发展面临的挑战将是促进先前学习政策的综合性和协作性，以便进一步发挥其作用。第二，需要在政策方面进一步关注目标群体的受益面。先前学习认证政策对老龄人口、残疾人、过早辍学群体、移民/难民群体的关注还远远不够，而这部分群体恰恰是先前学习认证需要重点关注的群体，因为他们本来就处于社会边缘，在知识更新日益加快的今天，他们更需要通过这样一种“另类学习途径”融入社会。第三，需要进一步注重数据收集和政策评估，以便为政策优化提供支撑。虽然这一问题已逐步引起先前学习认证政策制定者的重视，但还远远不够，需要对政策涉及的目标群体、参与主体和部门、政策影响等方面加强数据收集和政策评估。

三、对我国先前学习认证政策的启示

我国先前学习认证实践日益受到重视，在政策方面也进行了积极探索。在国家层面，建立了初中后、高中后、大学后成人教育制度，高等教育自学考试制度、同等学力申请学位制度、国家职业资格证书制度等。在地方层面和局部地区，先前学习认证政策的探索也取得初步成效，如国家开放大学继续教育学习成果认证、积累与转换试点工作，上海等地的“学分银行”实践等。但从总体看，我国先前学习认证政策还不能充分满足学习者的需求。部分发达国家先前学习认证政策的经验做法及共性问题，对我国先前学习认证政策的理论与实践提供了以下方面的借鉴和启示。

1.树立重视先前学习认证的政策意识

随着时代发展，先前学习认证正日益成为广大社会成员提高学历、提升技能、改变人生规划的重要基础，它承认学习可以在学校之外的非传统机构(职场、社会机构乃至家里)进行，学习价值不会因学习场所而有所差异，这种创新理念预示着它在构建终身学习体系、建设学习型社会中的潜力无可估量，这也正是越来越多的国家日益重视先前学习认证政策的根本原因。无论是欧盟成员国还是OECD 国家，虽然先前学习认证的政策发展水平并不一致，但都不约而同地显示出对先前学习认证的兴趣，致力于通过各种不同的手段促进先前学习认证的稳步发展。因此，从政策上推动全社会对先前学习认证的重视不仅是国家的责任，而且应落实为国家终身学习战略的重要部分。

2.基于以人为本的原则推动先前学习认证政策的发展

以人为本是先前学习认证政策推行的主旨和落脚点，既关注了学习者个人的需求，又以满足个人需求为基础促进了学习型社会的发展。在先前学习认证政策中以人为本原则的贯彻可以从诸多国家先前学习认证政策的参与性特征中得到明显的体现。同时，实践也表明：以人为本的原则推动先前学习认证政策的发展并没有统一的模式，而是要根据本国的发展现状和实际需要寻求合适的形式，唯一一致的是，以人为本的原则既应贯彻于先前学习认证政策的制定过程，也应体现于先前学习认证政策的执行过程。在任何国家，以人为本是保障先前学习认证政策逐步完善的重要原则和基本遵循。

3.制度设计是先前学习认证政策的核心内容

所谓制度，就是社会促进合作的行为规范和游戏规则，它能够带来社会财富的增量。[10]先前学习认证的制度设计就是公共权威建立一套促进社会在先前学习认证领域合作的规则，它的目的是从国家层面增加制度供给，促进先前学习认证的发展。诸多国家的政策实践表明：先前学习认证政策的核心就是设计一套先前学习认证的制度，“公共性”是该制度的实质。这样的制度既可以是一个整体性的包容先前学习认证的政策框架(如英国、南非、澳大利亚等国的国家资格框架)，也可以是一套共享的语言、共同的原则和工具，强有力的学习者支持制度、可持续发展的质量保证体系和经验分享制度(如法国的相关立法、英国和澳大利亚的相关指南)。这些制度既能够在先前学习认证领域灵活运用，又能包容和推动具体的先前学习认证的不同发展形式和路径。先前学习认证制度只有公共权威部门能够有效提供，且制度一旦设计出来，则有望惠及社会大众而非少数人。因此，我国先前学习认证政策的核心内容同样也是相关制度的设计和完善，只有从制度设计的高度推进先前学习认证政策，才能保证政策的正确方向和可持续发展。

总之，发达国家先前学习认证政策及其实践表明，先前学习认证是终身学习政策领域的创新发展，它有助于促进学习者在多样化和多层次的提供学习(教育)服务的机构间选择适当的学习路径，使正规学习和非正规、非正式学习方式第一次从终身学习的高度以正式的方式实现衔接。我们应从国情出发,学习借鉴国外先前学习认证政策的经验,建立适应终身学习的先前学习认证制度，为广大社会成员日益增长的学习需求提供更多机会和更好服务。当然这将是一个长期的过程，需要在政策意识、指导原则和制度设计等方面进行诸多创新性变革。

注释：

① 非正规学习、非正式学习与正规学习相对应，正规学习是有组织架构设计的有目的的系统学习，学习完成后获得认可，如颁发文凭或证书；非正规学习是正规学习之外有目的的学习活动，但不是系统学习，没有正式文凭或证书；非正式学习则是日常生活工作、家庭、休闲的学习活动，常为经验性或偶发性学习。

② 各国对先前学习认证(Accreditation of Prior Learning，简称APL)的称谓并非一致，美国和加拿大多称为“先前学习评估” (Prior Learning Assessment，简称PLA/PLAR)，英国则多称为“先前学习认证” (Accreditation of Prior Learning，简称APL)、“先前成就认证” (Accreditation of Prior Achievement，APA) 或“先前经验性学习评估” (Assessment of Prior Experiential Learning，简称APEL)，而澳大利亚等国则较常使用“先前学习认可”(Recognition of Prior Learning，简称 RPL)。称谓虽不同，内涵基本一致。出于行文方便，本文统一采用先前学习认证的提法。

③ 国家资格框架的称谓因国家不同而稍有不同，在澳大利亚称“澳大利亚资格框架(Australian Qualifications Framework,简称AQF)”，在英国2008年以前实施“国家资格框架”，2008年开始则逐步实施“资格与学分框架(Qualifications and Credit Framework，QCF)”，2015 年则正式启用了最新的资格框架——规范资格框架(RQF，Regulated Qualifications Framework)。就其实质而言，国家资格框架是一种知识、能力和技能并重的终身学习资格体系，意在囊括现有学历资格、职业资格和技能等级体系，明确各级各类资格的知识、能力与技能标准和衔接对应关系，以期成为不同类型不同层级教育成果(包括先前学习认证)认证、积累和转换的基本依据。

④ 培训包(Training Package)指由澳大利亚政府支持和资助、由行业制订并得到国家认可的培训计划，体现了相关行业对培训内容的具体要求，各培训包规定了国家资格、国家能力标准和评估指南，并由行业进行动态修订,为相关机构进行先前学习认证提供评估的参考标准，是澳大利亚先前学习认证质量保障的重要政策。

[1] Qualifications and Curriculum Authority.Claiming credit: Guidance on the recognition of prior learning within the Qualifications and Credit Framework.Version 2[EB/OL].[2017-08-25].http:∥arcuk.org.uk/trainingservices/files/2011/05/Qualification-Credit-Framework-Claiming-Credit-Guidance-Version-2.pdf.2011-05.

[2] European Commission Cedefop ICF.European inventory on validation of non-formal and informal learning - 2016 update.Synthesis report[M].Luxembourg: Publications Office,2017:14.

[3] European Commission Cedefop ICF.European inventory on validation of non-formal and informal learning 2014.Final synthesis report[M/OL].Luxembowg:Publications Office,2014:6[2017-08-23].http:∥libserver.cedefop.europa.eu/vetelib/2014/87244.pdf.

[4] Claire Duchemin.European Commission Cedefop ICF.European inventory on validation of non-formal and informal learning 2014: country report France[M/OL].2014:4[2017-08-25].http:∥libserver.cedefop.europa.eu/vetelib/2014/87058_FR.pdf.2014-08.

[5] Cécile Mathou.2016 update to the European inventory on validation of non-formal and informal learning.Country Report France[EB/OL].[2017-08-25].http:∥www.cedefop.europa.eu/files/2016_validate_fr.pdf.

[6] The South African Qualifications Authority.National Policy for the Implementation of the Recognition of Prior Learning[EB/OL].[2017-08-25].http:∥www.saqa.org.za/docs/pol/2013/natpol_irpl.pdf.2013.

[7] The South African Qualifications Authority.Policy for Credit Accumulation and Transfer within the National Qualifications Framework[EB/OL].[2017-08-25].http:∥www.saqa.org.za/docs/pol/2015/Policy%20for%20CAT%20within%20the%20NQF.pdf.

[8] 郭姗姗.澳大利亚职业学校先前学习认定研究[D].重庆：西南大学，2008:8-10.

[9] European Commission Cedefop ICF.European inventory on validation of non-formal and informal learning - 2016 update.Synthesis report[M/OL].Luxembourg: Publications Office,2017[2017-08-25].https:∥ec.eusopa.eu/epale/en/resource-centre/content/european_inventory-validation-non-formal-and-informal-learning-2016-update.

[10] 盛洪.为什么制度重要[M].郑州：郑州大学出版社，2004:20-25.