浅析土地储备过程中政府融资模式

勇军汁

摘 要：根據《规范土地储备与资金管理等相关问题的通知》（财综【2016】4号），我国的土地储备工作只能由纳入土地储备名录管理的土地储备机构承担。在土地储备专项债券出台之前，直接融资较为困难，土地储备机构以储备土地为抵押资产向商业银行等金融机构贷款成为其早期最主要的融资方式，同时地方政府又通过其他路径为土地储备筹集资金。本文试通过对土地储备机构融资政策的梳理和土地储备过程政府融资方式的分析，以期对社会资本方参与土地储备方式的问题有所脾益。

关键词：土地储备；融资；社会资本方；地方政府

一、土地储备机构融资政策梳理

根据《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预【2017】62号），土地储备是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为，即包括土地征购、前期开发和供地三部分。土地储备机构在征购和前期开发的过程中均会出现融资的需求，在土地储备专项债券出台之前，其并不具备债券发行和上市融资的基本条件，直接融资较为困难，并且土地收储的成本相对较大，仅依靠政府财政拨远远不够，因此，土地储备机构以储备土地为抵押资产向商业银行等金融机构贷款成为其早期最主要的融资方式。根据对土地储备机构融资法规政策的梳理，大致分为以下四个阶段。

（一）土地储备融资1.0（2001年-2007年）

2001年国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发【2001】15号），明确金融机构可以为土地储备提供融资；2004年银监会发布《商业银行房地产贷款风险管理指引》（银监发【2004】57号），规定土地储备贷款的借款人仅限于负责土地一级开发的机构；2007年国土资源部、财政部、人民银行发布的《土地储备管理办法》（国土资发【2007】277号），对土地储备机构申请贷款做出了较为详细的规定。

（二）土地储备融资2.0（2008年-2012年）

2008年银监会办公厅发布《关于加强信托公司房地产、证券业务监管问题的通知》（银监办发【2008】265号），明确规定贷款额度不得超过所收购土地评估值的70%，贷款期限最长不得超过2年；2010年银监会办公厅发布《关于加强信托公司房地产信托业务监管有关问题的通知》（银监办发【2010】54号），暂停信托公司对土地储备机构提供融资；2012年国土资源部、财政部、人民银行、银监会联合发布《关于加强土地储备与融资管理的通知》，明确土地储备机构融资应纳入地方政府性债务统一管理；同年财政部、发展改革委、人民银行、银监会发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预【2012】463号），规定不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。

（三）土地储备融资3.0（2013年-2016年）

2014年国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发【2014】43号），严格规范地方政府融资，要求地方政府进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规土地出让及融资行为；2016年国土资源部、财政部、人民银行和银监会联合发布《规范土地储备与资金管理等相关问题的通知》（财综【2016】4号），宣布自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，新增土地储备所需资金，应严格纳入政府性基金预算，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。

（四）土地储备融资4.0（2017年-至今）

2017年财政部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预【2017】62号），明确具备举债资质的地方政府可以发行土地储备专项债券，筹集资金用于土地储备。

二、土地储备过程政府融资方式

2017年以来，财政部一直坚决贯彻执行政府工作报告中“规范地方政府举债行为”的要求，一方面频发封堵政府违法违规融资的文件，另一方面，也不断开放正统的举债渠道。从六部委联台下发、全面重申过往要求的财预50号文，到坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的财预87号文，财政部已不再对于地方政府表外负债的启诸多模式睁一只眼闭一只眼，而是启动了严格监管的模式。针对当下日趋严格的政府融资监管法规政策，浅谈土地储备过程中政府可行性融资方式。

（一）土地储备专项债券

在新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国办发【2014】43号）实施后，仅允许地方政府在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式来举借债务。有收益的公益性事业，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。因此，依据《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，地方政府可以发行地方土地储备专项债券用于解决土地储备资金不足问题。

（二）PPP模式

尽管PPP模式有诸多缺点和不足，例如流程复杂、前期准备工作复杂、落地周期很长、可做的量不够等等，但是面对当下地方政府对土地储备资金需求日益增多和国家部委对融资监管政策日趋严厉的矛盾，PPP模式仍是地方政府规避违法违规融资和解决土地储备资金不足的重要路径。通过PPP模式，即地方政府通过引入社会资本，共同合作参入土地一级开发，实现风险共担、利润共享。

《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金【2016】91号）规定，PPP项目社会资本或项目公司不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作。财政部《PPP项目合同指南（试行）》第二章规定，由政府方负责取得土地权利以及完成相关土地征用和平整工作，也可以要求项目公司支付一定的相关费用。鉴于政策规定冲突以及规避政府违规举债的风险的目的，建议尽量不安排由社会资本承担征拆费用，尽量由政府通过其他方式筹资解决。

（三）政府购买服务

与PPP模式相比，政府购买服务模式同样可以规避政府违规举债的风险。依据《政府购买服务管理办法（暂行）》，政府购买服务，即通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分服务事项，按一定方式程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。但是受限于政府购买服务指导性目录和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）的负面清单，当下土地储备中可做着政府购买服务的仅限于：（1）政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。（2）政府购买一般项目土地储备工作服务的范围，限定于安置补偿等。

（四）政府采购工程

依据《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国政府采购法实施条例》，地方政府可以使用财政性資金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的工程，其包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。所以，对于土地储备过程中的基础设施配套建设和安置房建设等工程项目，可采用政府采购工程的方式规避违法违规融资和解决土地储备资金不足问题。

（五）委托开发合作

尽管受限于财综【2016】4号文，我国的土地储备工作只能由纳入土地储备名录管理的土地储备机构承担，但是地方政府多采用变通手段，通过制定地方性政策，通过竞争性手段选取社会资本方直接参与土地储备，从而规避违法违规融资和解决土地储备资金不足问题。

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