地方政府高效开展PPP工作研究

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摘要：政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。随着近几年我国PPP项目的大力推广，越来越多的政府和社会资本参与其中，如何科学、系统、高效地开展PPP工作，推动项目早日落地已成为各方的必修课，为此，结合多年PPP项目咨询服务经验，从政府角度阐述如何高效开展PPP工作，供读者参考。

关键词：PPP；特许经营；政府

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.02.066

随着党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，加上国家部委、地方省、市出台的鼓励指导意见，各地政府紧紧抓住政策机遇期，发起了一批PPP项目，但是由于缺乏系统的筹划，导致发起的PPP项目参差不齐，对社会资本方吸引力不足，项目签约率始终不高。作者结合多年的PPP咨询工作经验，建议地方政府从以下几个方面推动PPP工作，供大家交流探讨。

1重视PPP相关法律和政策研究

表1国家部委出台的PPP鼓励性意见和规范性文件（部分）

01《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）

02《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）

03《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）

04《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）

05财政部关于印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的通知（财库〔2014〕214号）

06财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库〔2014〕215号）

07《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委令25号）

08《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）

09《国家能源局关于鼓励社会资本投资水电站的指导意见》（国能新能〔2015〕8号）

10《民政部关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发〔2015〕33号）

11《住房城乡建设部等部门关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》（建城〔2016〕208号）

12《财政部 发展改革委关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金〔2016〕32号）

13《国家能源局关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》（国能法改〔2016〕96号）

14《国家发展改革委关于切实做好传统基础设领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）

15《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）

16财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金〔2016〕92号）

17国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资〔2016〕2231号）

18《国家发改委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资〔2017〕1266号）

……

地方政府在推进PPP工作首先需要规避的就是决策风险和法律风险，主要体现在决策无依据、政策有遗漏，出问题难以追责。因此，2014年以来，发改、财政、住建等部委先后出台了一系列与PPP相关的鼓励性意见和规范性文件，地方省级政府和部门也出台了适合当地的指导意见，作者初步统计，截至2017年9月底，仅国家部委出台的规范性文件就有一百多个（见表1），充分运用这些法律法规和制度性文件，一方面可作为政府决策依据，另一方面能降低地方政府的法律和失职风险。因此，我们建议地方政府应组织专人及时收集、整理和学习这些相关文件。

2重视PPP工作机构的建设

PPP是一个十分复杂的流程，涉及发改、财政、国土、金融办、国资委、环保、规划、法制办等多个部门，因此，推动地方PPP项目实施，应优先抓好PPP工作机构的建设和各行业部门的职能完善。有些地方PPP工作推进速度快，很大程度上是当地建立了高效的管理协调机构。作者曾经拜访贵州某个县，当地很早就组建了PPP工作领导小组，其核心成员由发改局、财政局、投促局和法制办等组成，形成了发改局审查项目方案，财政局论证物有所值和财政承受能力，投促局抓市场测试，法制办审核项目合同的行政管理体系，确保了当地PPP项目的合法合规且快速落地。

3重视PPP项目的统筹规划

根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号），由财政部门（政府和社会资本合作中心）负责向行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目，并根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划，但在实践过程中，我们遇到部分地方财政部门由于缺乏人手，未做好前期统筹规划工作，导致一些地方短短几年就推出上百亿的PPP项目，支出责任几乎触及当地一般公共预算支出10%的红线，社会资本或金融机构出于风控需要，又要求地方政府出具担保函、承诺函等违规文件，变相增加地方债务，形成了恶性循环，可见，统筹地方PPP项目实施十分重要，部分地方逐渐意识到PPP项目合作的长期性，开始制定PPP发展规划或行动方案，统筹当地3-5年内PPP工作，有序推进PPP项目的实施，也让社会资本看到政府政策的可预见性。当然，除了做好PPP发展规划或行动方案外，地方政府也可以根据当地需要，适时开展PPP項目征集等工作。endprint

4重视两报告和一方案的编制

PPP项目除了按照基本建设程序完成立项等报批手续以外，还需要编制物有所值评价报告、财政承受能力论证报告和实施方案（两报告和一方案）。其中，物有所值评价报告论证项目是否适合采用PPP模式，财政承受能力论证报告论证项目是否在当地财政可承受范围内，实施方案作为指导政府采用PPP模式实施的依据，把前期的可行性研究报告和后期的招标文件、PPP项目合同结合一起，是PPP項目全生命周期的基本框架，在PPP项目实施的全过程中起到了承上启下的作用。因此，建议高度重视两报告和一方案的编制。

5重视潜在社会资本方的意见

PPP项目是未来10至30年的合作，与其说是一场婚礼更像是一场婚姻，美满的婚姻离不开前期的充分沟通和交流。国家发改委在 《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号）就提出：实施方案编制过程中，应重视征询潜在社会资本方的意见和建议。政府不能一味地站在自身角度思考问题，我们常说一些PPP项目对社会资本吸引力不足，很大程度上与此有关。为了体现充分沟通且公平公正，部分地方政府尝试了市场测试方案，即将项目的边界条件对外公开发布，潜在的社会资本以书面形式向政府提出意见或建议，政府方根据其中合理的意见或建议调整边界条件，从而修改和完善项目的实施方案。尽管市场测试不是政府采购社会资本的必须流程，但是这种方式能够较好的提升潜在社会资本的吸引力，也为后期顺利地开展采购工作打下良好的基础。

6重视PPP人才培养

PPP涉及工程建设、行业技术、金融等多个专业领域，要求政府不仅知晓工程管理、还要精通投融资和法律。尽管政府部门在实践当中可以委托专业的第三方咨询机构提供指导，但是我们仍然希望地方政府能够培养1-2名懂PPP的复合型人才，一方面政府作为PPP项目实施的主体责任单位，不应该也不能置身事外，政府每年支出多少补贴，承担多大项目风险，政府心里应该有笔明白账；另一方面，政府主导和掌握PPP项目推进速度，做好项目统筹调度，也同样需要一批懂PPP的复合型人才。

7总结

PPP项目的推进不可能是一蹴而就，需要政府科学、系统和高效组织实施，只有这样，才能为PPP项目落地功奠定坚实的基础。

参考文献

[1]国家发展改革委.关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资〔2014〕2724号）[Z].2014-12-02.endprint