乡村振兴战略：“村镇化”与“城镇化”双轮驱动

_中国社会科学院农村发展研究所研究员 李国祥

乡村振兴战略：“村镇化”与“城镇化”双轮驱动

_中国社会科学院农村发展研究所研究员 李国祥

把握实施乡村振兴战略的总要求

随着我国社会主义建设进入新时代，世情国情农情发生了很大变化。中国已经稳定地成为世界第二大经济体、全球经济增长的新引擎，在对外贸易和外汇储备等多个方面稳居世界第一。中国已经成为世界经济中心，并正在走向世界舞台的中心。从我国现代化进程来看，全面小康社会很快就要建成，并向基本建成现代化国家和建设成为社会主义现代化强国迈进。

在认识到我国经济社会发展发生翻天覆地变化的时候，如何看待“三农”问题？十九大报告指出，农业农村农民问题仍然是关系国计民生的根本性问题，关系到农产品供给保障和十几亿人口吃饱吃好问题，关系到广大农村繁荣稳定问题，关系到几亿农民能否同步分享现代化，这意味着我国现代化必须要进一步解决好“三农”问题。

从世界发达国家来看，现代化水平已经很高，但现代化的结果往往是农村人口稀少，且老龄化，特别是农业劳动力高龄化问题十分严重。美国和日本的农业经营者往往都是70多岁的高龄人，乡村没有活力，缺乏投资吸引力，农村空心化和凋敝现象十分普遍。从发展中国家现代化进程来看，大量乡村人口虽然不断进城，但往往流向贫民窟。这是为什么？这就是世界多数国家在现代化中一般不重视乡村发展，或者虽然认同乡村凋敝不是好的现代化结果却没有动员能力来推进乡村发展，现代化伴随乡村凋敝是世界多数国家的普遍现象。

随着我国现代化的不断推进，农业农村不断发展，农民生产生活条件持续改善，特别是十八大以来，城乡居民收入差距持续呈现出不断减小的态势，脱贫攻坚成效显著，农村绝对贫困人口越来越少，农业农村农民面貌正在发生着某些积极的变化，但是，我们必须看到我国农业农村发展仍然相对滞后、城乡居民收入和生活水平差距较大，农村留守老人、留守妇女和留守儿童的问题一直没有完全很好解决，“谁来种地”的问题仍待破解，“三农”问题成为我国经济社会发展不平衡和不充分的表现，是新时代中国特色社会主义主要矛盾的主要方面。

十九大报告提出优先发展农业农村，实施乡村振兴战略，按照产业兴旺、生态宜居，乡风文明、治理有效，生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。乡村振兴必须让经济能够发展起来，要求产业兴旺。乡村是相对于城镇的一个独立区域，是从事农业的农村居民集中居住地。现代化的不断推进，农业在国民经济中比重总体会不断趋于下降。我国第一产业在国民经济比重已经下降到9% 以下，未来还会进一步下降。农业机械化水平的不断提高，农业社会化服务的发展，需要直接从事农业生产的劳动力越来越少。乡村如何能够给农民带来增收渠道？如何能够吸引年轻人避免空心化、老龄化和高龄化？最关键的是经济发展。国内外发展的实践表明，乡村如果只有农业，经济发展是十分困难的。

近年来，我国农村涌现出一些新产业新业态，如旅游和电商，农业附加值得到提升，农村产业蓬勃发展，农村经济发展出现了新希望。产镇融合和产村融合促进了村镇现代化，不仅拓宽了农民增收渠道，而且吸引了一些回乡返乡下乡的农民工和城里人。从长远来看，转换农业发展动能，支持农民创业就业，融合发展一二三产业，是实施乡村振兴战略的重要路径。

乡村振兴必须留住青山绿水，要求生态宜居。生态宜居的环境不仅可以更加地满足农民对美好生活追求的需要，而且能够带来多重效益。多年来，我国农业农村发展对生态环境保护不够，甚至一些地方农业农村发展破坏乡村生态环境。农业资源过度利用、农业面源污染问题突出，农民生活垃圾没有得到有效处理，多数乡村环境脏乱差。近年来，国家加大农村环境整治，树立绿水青山就是金山银山观，践行绿色发展理念，一些地方不仅农民居住环境明显改善，而且还成为观光休闲景点，为当地旅游业发展奠定基础，取得了明显的生态效益和经济效益。尊重自然，实现人和自然和谐共生，要求把生态宜居应作为实施乡村振兴战略的重要目标和路径。

乡村振兴必须让社会主义核心价值观能够成为农民的主流意识，要求乡风文明。文明的乡风不仅让农村社会更加和谐，而且可以为乡村振兴提供动力支撑。一些地方的农村，文化建设缺失，农民攀比成风，婚丧嫁娶大操大办，人情往来让家庭背上沉重的经济包袱。一些地方的农民过于计较个人得失，对公益事业漠不关心，甚至阻碍农业农村发展。如何在农村社会弘扬正气，形成积极向上的风气，特别是扶贫如何实现脱贫与扶志、扶智相结合，是实施乡村振兴战略必须要解决的难题。

乡村振兴必须健全乡村治理体系，要求治理有效。村民自治已经实施多年，对于保障农民民主权利具有积极意义，但在农村以宗族和熟人组成的社会中，受传统愚昧思维等不利影响，村民自治的弊端也十分明显，如妇女权益和村内少数宗姓人权益得不到有效保护，这既不利于乡风文明建设，也不利于凝聚力量发展农业农村。十九大报告提出乡村治理要将自治与法治和德治有机地结合起来，这为健全有效乡村治理体系指明了方向。

乡村振兴必须让农民能够充分公平分享改革发展成果，要求生活富裕。农民生活富裕是乡村振兴的出发点和落脚点。十八大以来，我国城乡居民收入和生活水平呈现出缩小的态势，农民在新时代有了更多的获得感。脱贫攻坚让建档立卡贫困户成为最大受益群体。但是，城乡居民收入和生活水平仍然存在着较大差别，近年来农村居民内部收入和生活水平差距还出现了扩大的态势。收入决定消费。建立农民增收长效机制，确保农民收入持续较快增长，应是实施乡村振兴战略的首要目标。

实施乡村振兴战略，必须建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。在市场经济条件下，农业农村农民总体上处于弱势地位，农村优质要素和稀缺要素往往会流向非农产业和城镇。要求公共资源分配应向农业农村倾斜，并通过政策引导和激励市场化资源能够合理地流向乡村，这样，乡村振兴才有可能，实施乡村振兴战略才能不断取得进展和实效。

巩固和完善农村基本经营制度

十九大报告提出实施乡村振兴战略，要巩固和完善农村基本经营制度。农村基本经营制度的中心问题是处理好家庭承包和发展集体经济之间的关系，核心是土地制度，直接关系到农民权益、乡村稳定和发展，关系到中国走怎样的特色社会主义现代化道路。

我们都知道家庭联产承包责任制的普遍推行是中国改革的标志，随着农村改革的不断深化及现代农业的不断推进，农业功能和农民在社会中的角色已经发生了根本性变化，越来越多的农民不再靠农业维持家计，农民不仅不需要交纳农业税，而且还能够得到各类补贴，同样享受和城市居民一样的社会保障，这是否意味着可以动摇农民家庭经营了呢？

的确，社会上时常出现有关与农户家庭经营和小农方面的讨论，出现对家庭承包土地第二轮到期后会怎样变化的疑问。有人认为小农与发展现代农业不相容，小农生产已经过时，主张应“消灭”小农经济和小农生产。有人担心家庭承包土地第二轮到期后是否会强制收回或者全面调整承包地。十九大报告继续强调巩固和完善农村基本经营制度，就是进一步明确要继续实行农村土地家庭承包和家庭经营制度，并首次明确第二轮土地承包到期后再延长三十年。这不仅有力地回应了社会上的各种争议和疑问，让农民吃了“定心丸”，也有助于促进农民承包地流转，调动农户和新型农业经营主体对农业长期投资的积极性。

一方面，保持土地承包关系稳定并长久不变，有助于农民根据自身实际选择是否自主经营，即使暂时不经营农业而选择务工经营，等到需要的时候返乡回乡后仍然能够经营承包地，最大限度地减少现代化给农民带来的冲击和痛苦，符合广大农民的意愿，也有助于调动农民保护耕地的积极性。另一方面，通过完善承包地“三权”分置制度，坚持农村土地集体所有，稳定家庭承包，放活经营权，可以将农村土地流转市场培育起来，实现农村土地优化配置。

承包地“三权”分置是新时代中国特色社会主义思想的一个重要组成部分，是新时代农村基本经营制度的重大创新。在此基础上，十九大报告提出了要深化农村集体产权制度改革的重任，一方面保障农民财产权益，特别是保障作为集体成员的农民能够充分公平地分配到农村集体资产的收益；另一方面壮大集体经济，这对于提高农村公共服务水平，特别是贫困地区集体经济发展对于贫困人口脱贫等方面具有重要意义。

加快构建现代农业体系

确保国家粮食安全是实施乡村振兴战略的底线。实践证明，巩固和完善农村基本经营制度，是保障国家粮食安全的有效举措。在稳定农村土地家庭承包基础上，我国还必须面对新时代的主要矛盾，人们对美好生活的需要日益增长与农业发展相对滞后且极不充分之间的矛盾，加快构建现代农业体系，这也有助于保障把中国人的饭碗端在自己手中。

新时代我国社会主要矛盾在农业上反映为人们对食物的消费不仅局限于满足吃饱的需要，而且要满足人们不断增长的对吃的丰富、安全和健康的需要，还要满足人们不断增长的对农业的生态价值和文化价值追求的新需要，这些需要与农业增长过于追求高化学投入物和高产之间的矛盾越来越突出。解决新时代农业发展面临的主要矛盾，就必须加快构建农业产业体系、生产体系和经营体系，就必须要完善农业支持保护体系和健全农业社会化服务体系。

加快构建现代农业产业体系，必须突破乡村的产业，农业的功能就是提供农产品的传统思维模式，最重要的举措是促进农村一二三产业融合发展。近年来我国一些地方的乡村旅游康养和农业休闲体验等业态发展迅猛，表明农业与乡村二三产业融合、现代农业与乡村现代化融合发展的时代已经来临，也意味着农村一二三产业融合发展的潜力无限。当然，我们不能否认农村一二三产业融合发展刚刚起步，多数农村的农民还局限于农业生产领域，时常受到农产品市场波动和自然灾害的侵扰，农业比较效益低且不稳定，主要从事农业的农民还比较困难。农民生产的农产品质量安全状况与市场价格关联度不高，优质优价机制尚未形成，绿色优质安全专用农产品的动力机制尚未构建。要解决这些难题，必须依赖一二三产业融合发展。只有农村一二三产业融合发展起来，才能避免农村空心化，乡村产业才能够兴旺。

加快构建现代农业生产体系，着力点应是加强农业绿色基地建设和标准化投入，节约农业资源，重点解决田怎么种和牲口怎样养的问题。我国一直比较重视高标准农田建设，高标准农田已近10亿亩，这在提高农业抗御自然灾害和农业增效等方面发挥了重要作用。但是，循环农业没有得到应有的重视。在区域布局上种植业和养殖业分别高度集中，造成农作物秸秆和养殖废弃物不能资源化利用和严重的农业面源污染。近年来，我国将南方水网地区生猪生产引导到粮食主产区布局，在农牧结合和绿色生产基地建设方面取得成效。现代农业生产体系还需要解决农民滥用化肥农药的难题，还需要让农业资源能够休养生息，这对农业科技创新促进农业标准化生产和资源节约等都提出了新要求。

加快构建现代农业经营体系，着力点应是加快发展适度规模经营，重点解决谁来种田和饲养。十八大以来的农村全面改革家庭和农村要素市场的培育，农民合作经济组织、家庭农场、种养大户和农业企业不断发展，已经成为引领现代农业发展的重要力量。在构建现代农业经营体系中，一般小农户在现代农业中的地位和作用是什么？一般小农户与新型农业经营主体之间是怎样的关系？十九大报告提出要实现小农户和现代农业发展有机衔接，通过紧密的利益联结机制，让小农户与新型农业经营主体通过要素流动和参与分配等方式分享现代农业发展成果。

农业支持保护政策是现代农业体系不可或缺的重要构件，十八大以来，我国对农业补贴和农产品价格形成机制进行了改革，效果开始显现。农业补贴政策已经放弃了简单地刺激生产，追求高产增产。耕地地力保护补贴，更加有助于促进农业可持续发展。支持适度规模经营政策，有助于改变过度依赖财政投入农业的局面，将金融投入农业的积极性调动起来，有助于改变农业投资不足和农业融资难、融资贵的矛盾。取消玉米临时收储政策，实行市场定价、价外补贴和多元化收储政策，有力地促进了玉米供求关系的改善，成效超预期。当然，现有的农业支持保护体系仍然没有理顺，力度仍然需要加强，操作难度仍然需要降低，效果仍然有待于进一步提高。

加快构建现代农业还必须健全农业社会化服务体系，农业现代化水平越来越高，农业社会化服务体系越健全发达。在认识到农村一二三产业融合发展是一种趋势的同时，也必须看到农业产前产中产后不同环节的作业分工越来越细。近年来，我国各地不断涌现的大田托管、联耕联种、代收代清理烘干和代储代加工代销售等专业化服务不断涌现，都是符合经济发展规律的表现。农业社会化服务的发展，不仅有助于新型农业经营主体的培育，而且有助于实现小农户与现代农业发展有机衔接，需要通过农机购置补贴等政策措施加以支持。

实施乡村振兴战略，在建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系、巩固和完善农村基本经营制度和构建现代农业体系的同时，还必须健全乡村治理体系，让村民自治和乡村社会法治与德治有机地结合起来，还必须培养造就一支懂农业爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，使农村基层基础工作得到加强。

十九大报告提出，从现在到2020年要坚定实施乡村振兴战略，从解决“三农”问题在全党工作中地位、振兴乡村战略总要求、巩固和完善农村基本经营制度、确保国家粮食安全、构建现代农业体系、促进农村产业融合和加强农村基层基础等方面明确了如何实施乡村振兴战略。