城市餐厨垃圾管理中的问题及对策研究*——以苏州为例

汤以成，金宝玲，钱丽燕，干 磊，洪 毅

（1.苏州市市容市政管理局，江苏 苏州 215004；2.苏州市环境卫生管理处，江苏 苏州215007）

餐厨垃圾具有很高的资源回收价值，但未经处理直接将餐厨垃圾用来饲喂动物或者直接将废弃食用油脂回流到餐桌危害很大，这些危害包括对饲喂动物的危害、对食品安全的危害以及对环境卫生和生活垃圾终端处置设施的危害［1］。苏州市从2007年开始制定餐厨垃圾管理的有关法规，并在餐厨垃圾管理方面进行了大量的实践，餐厨垃圾的管理取得了一定的成效［2］。但由于餐厨垃圾的管理面广量大，涉及到很多因素，包括苏州在内的很多城市在餐厨垃圾的管理方面还存在一些问题，对这些问题的分析及对策研究对提高我国城市餐厨垃圾的管理水平十分必要。

1 苏州市餐厨垃圾管理的现状

1.1 收集、运输和处置一体化体系

苏州按照“属地化两级政府协调管理、收运处一体化市场运作”的模式开展餐厨垃圾的管理，采用市场化的模式由政府委托一家企业开展餐厨垃圾的收集、运输和处置。苏州餐厨垃圾终端处置设施日处理规模350 t，总投资约1.5亿元，占地2.67 hm2，项目采用“湿热水解+高中温厌氧发酵”的工艺，将餐厨垃圾生产为生物柴油和沼气（见图 1）。

图1 苏州市餐厨垃圾资源化利用终端工艺流程

采用收集、运输和处置一体化的模式提高了市场化运作企业的积极性和餐厨垃圾的收运质量，也减少了管理对象和环节，便于政府监管。苏州市已有5 000家餐饮单位纳入了收运范围，餐厨垃圾集中收集率约60%，收集量逐年增加（图2），截至2016年已累计处置餐厨垃圾7.061×105t，地沟油4.75×104t，资源化利用后生产生物柴油3.11×104t，沼气 2.407 41×107m3。

图2 苏州市2010—2016年餐厨垃圾集中收集处置量

1.2 政策法规体系

餐厨垃圾管理涉及环境卫生、城管、公安、工商、食药监等多个部门，需要多个部门根据各自的职责协同管理，苏州通过出台《苏州市餐饮业环境污染防治管理办法》、《苏州市餐厨垃圾管理办法》、《关于印发苏州城区餐厨垃圾收集、运输、处置监管考核办法（试行）的通知》、《关于安排餐厨垃圾资源化利用财政补贴的意见》等一系列政策法规，为餐厨垃圾的管理和部门联动形成合力提供了制度依据，提高了管理效率。

1.3 监督管理体系

苏州市采取市、区两级属地协同管理模式，由市区两级政府及相关部门负责餐厨垃圾的管理工作。餐厨垃圾的收集、运输和处置的监管由市市容环境卫生部门负责，通过派员驻场监管、在线监管、第三方环境检测和监督等方式对餐厨垃圾的全过程运作进行监管，提高餐厨垃圾收集率，保障终端处置设施正常运行。

1.4 资金保障体系

苏州市建立了财政保障机制，对餐厨垃圾收运环节进行合理补贴，并对餐厨垃圾产生单位暂免收取餐厨垃圾处理费。为了保障终端设施的建设及运行稳定，苏州市还制定了《苏州市生活垃圾处置区域环境补偿暂行办法》，根据进入垃圾终端处置设施的垃圾量缴纳区域环境补偿费，用于扶持处置设施所在区域的经济发展、区域环境综合整治等，生态补偿政策的出台较好地解决了餐厨垃圾终端设施建设和运行中的邻避效应。

2 餐厨垃圾管理中存在的问题

2.1 终端处置设施能力不足

与城市餐厨垃圾产生量相比，包括苏州在内的多数城市的终端处置设施及处置能力还明显不足，许多城市还尚未将餐厨垃圾终端处置设施列入城市发展规划。在终端处置设施的建设过程中，还面临着资金短缺、技术水平不高、选址难、用地审批难等问题。

2.2 市场化竞争不足

随着餐厨垃圾终端处置能力的扩大，需要引入市场化竞争机制，但目前一个城市通常都是由1～2家企业负责，缺少竞争机制，企业在收集餐厨垃圾时会挑肥拣瘦，只收集大中型餐饮企业而不收或少收小型餐饮企业的餐厨垃圾，不利于收运覆盖率的提高和规范化管理。

2.3 资源化产品市场销路不畅

餐厨垃圾处理后的资源化产品主要是生物柴油和沼气，部分城市也在探索餐厨垃圾中固性物蝇蛆养殖、制造腐植酸等其他资源化利用途径。但由于产品的附加值相对较低，部分产品的销售受到相关标准的准入限制等，市场竞争力不强，导致市场销路不畅。目前餐厨垃圾资源化的过程还需要政府投入较多的资金补贴，难以实现行业自身的盈利，这直接影响了企业参与餐厨垃圾资源化的积极性，对行业的市场化发展不利。

3 对策和建议

3.1 完善政策法规体系

自从2010年国家开展餐厨垃圾资源化利用和无害化处理试点工作以来，目前已确定5个批次100个城市作为餐厨垃圾资源化利用和无害化处理的试点城市，并形成了初步经验。为继续推动这项工作，可以在国家层面上统一餐厨垃圾的相关技术规划、标准及工艺，进一步明确餐厨垃圾处置产品、处置方向及处置企业的税收减免政策，指导各地结合自身情况编制相应规划，将餐厨垃圾资源化利用和无害化处理的设施用地、选址、资金等纳入城市总体规划和环卫专项规划中，推动各地加快项目落地和平稳运行。并在国家层面上尽快出台餐厨垃圾管理办法，对餐厨垃圾的回收、处理、流通以及违法行为做出统一规定，实现我国餐厨垃圾监管法律制度的体系化与规范化［3］。

3.2 探索有机废弃物协同处理工艺

国内餐厨垃圾资源化利用的工艺以厌氧发酵为主，一些城市也在探索将餐厨垃圾与居民产生的厨余垃圾、农贸市场有机垃圾、园林绿化垃圾和城市污水处理厂污泥等城市有机废弃物协同处理的工艺。在城市餐厨垃圾管理中，可进一步探索有机垃圾与餐厨垃圾协同资源化利用的工艺流程，将有机垃圾与餐厨垃圾处理设施结合建设，在前端采用不同的预处理模式，后续协同处理，并可共用污水处理设施等公共工程，在实现餐厨垃圾资源化利用的同时，对其他城市有机废弃物也进行妥善利用。

3.3 提高终端处置体系处置能力和技术水平

国内餐厨垃圾的终端处置设施普遍比较缺乏，特别在土地资源相对匮乏的地区。因此，在建设餐厨垃圾终端处置设施时，可以考虑“集中+相对分散”的模式进行：在土地资源丰富的区域，可以建设规模相对较大的终端处置设施，并采用区域统筹的方式辐射周边区域的餐厨垃圾的终端处置；在土地资源匮乏的地区，可以采用相对分散的模式，建设规模相对较小的处理设施，就地处置餐厨垃圾。此外，还应该加大对餐厨垃圾的技术研究，优化处置工艺，提高资源化产品的附加值，从而降低政府补贴压力和提高企业市场竞争力，实现餐厨垃圾资源化利用行业的整体良性循环。

3.4 探索“互联网+”监管模式

基于当前的物联网、云计算、大数据等新一代信息技术，开发餐厨垃圾信息化系统，建立餐厨垃圾数字化管理平台［4］。餐厨垃圾信息化系统可与数字化城管系统全面对接，从而实现台账、监控等数据的及时传输和实时更新，便于主管部门准确掌握餐厨垃圾收运处理企业的运行动态。同时，可以编制餐厨垃圾产生单位的分布电子地图，采用手机APP和微信的方式，便于公众监管和监控。

3.5 破解终端设施建设和运行的“邻避效应”

餐厨垃圾终端设施具有公益性，产生效益惠及全体社会，但负外部效果却由附近居民承担，往往受到选址周边居民的反对，形成“不要建在我家后院”的邻避效应。破解邻避效应难题需要政府、企业和公众三者良性互动。①设施选址应尊重民意，参考设施本身的科学防护距离和民众对设施的心理可接受距离，设置严格的防护距离，并在一定范围内对受影响的居民进行相关“规划补偿”，如在设施附近建设草地、公园、图书馆、体育中心等正外部性设施［5］；坚持信息透明化，企业向公众和政府提供完全信息，消除信息不完全、不对称对公众心理和政府决策的负面影响；制定并公开风险减轻与控制方案，保障影响区居民知情权、表达权。②政府做好环境影响评价和风险评估，提出利益补偿办法，出台受影响区域生态补偿和经济补偿制度，对项目所在地的发展机会损失、环境污染和生态恢复予以补偿；完善政府与社会共同监管制度，引入第三方专业公司依法对项目建设运营进行指导、规范、监督和监测，并加强社区监督。③加强政府与居民之间的沟通，建立平等的对话协调机制，使政府与居民之间从猜疑走向互信，从对抗走向合作，变邻避效应为“迎臂效应”［6］。

［1］ 何晟.浅析餐厨垃圾利用处置不当产生的危害［J］.环境卫生工程，2010，18（4）：13-15.

［2］ 何晟，李世昌，王香治.苏州市餐厨垃圾管理实现模式创新［J］.城市管理与科技，2010（5）：65-67.

［3］ 周维娜.常州市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点研究［D］.苏州：苏州大学，2013.

［4］ 何晟，洪毅，薛超，等.苏州市餐厨垃圾监管信息平台开发与设计［J］.中国资源综合利用，2015，33（3）：34-36.

［5］ 陈佛保，郝前进.环境市政设施的邻避效应研究：基于上海垃圾中转站的实证分析［J］.城市规划，2013，37（8）：72-78.

［6］ 李支立.从“邻避效应”到“迎臂效应”的路径选择：基于决策倡议联盟视角的研究［D］.长春：吉林大学，2015.