我国民用无人机管理现状与思考

彭珍妮+裴锦华

摘 要：本文分析了我国民用无人机发展中存在的问题，研究了民用无人机的管理现状，在此基础上提出了加强我国民用无人机管理工作的建议，为我国民用无人机行业的健康有序、可持续发展尽一份绵薄之力。

关键词：民用无人机 管理现状 法规 技术

中图分类号：T-65 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2017）11（a）-0136-02

无人机与有人机相比具有综合成本低、效费比高，使用机动灵活等特点，过去10年，各种类型的无人机在军民两用方面得到了广泛的应用。在民用方面，无人机在农林植保、电力巡线、地质测绘、灾害评估、航拍娱乐等领域，应用效果和经济效益都非常看好[1]。然而，伴随着民用无人机的快速发展，特别是消费级无人机的爆发式增长，飞行安全等问题越来越凸显出来，无人机“黑飞”现象频发，影响了空防和空管秩序，特别是对民航产生了严重影响，对民用无人机需要制定法规进行管理和规范。

1 “黑飞”造成的安全隐患

消费级无人机的重量一般为1.5～150kg，通常由质地坚硬的材料制成，若与高速飞行的飞机相撞，不仅可能危害地面人身财产安全，严重时可能造成机毁人亡的惨剧。事实上，无人机“黑飞”干扰民航班机起降、影响公共安全的事件屡屡发生。

据不完全统计，2017年2月，昆明长水国际机场接连发生4起无人机非法飞行事件、2起无人机闯入机场净空保护区事件；2017年4月北京、上海、南京、杭州、成都等城市共发生14起无人机影响航班运行事件，其中，成都双流机场受到9次影响，造成34个航班取消、112个航班返航备降、142个航班空中和地面等待。2017年5月，重庆江北国际机场又受到无人机影响，造成58个航班取消、43个航班备降、2个航班返航、67个航班地面等待延误。

2 国内民用无人机的管理现状

近几年来，我国民用无人机的研发、设计和应用发展迅猛，特别是低慢小无人机数量快速增加，逐渐形成了一个十余亿元体量、不断发展的新市场。相对于民用无人机的爆发式发展，目前相应的管理法规比较滞后。出现这种状况有几个主要原因：一是民用无人机兼有普通商品和特殊飛行器的双重属性，其主管部门包括民航总局、工信部、工商总局、公安部、军队等多个机关部门，各个环节的管理和立法工作需要有序衔接和沟通，协调难度很大；二是民用无人机的分类繁杂，运行种类繁多，总体构型、起飞重量、飞行速度、使用升限、续航时间、动力装置、操控模式各不相同，按某种标准进行准确分类管理难度大；三是由于民用无人机产业特别是消费级无人机的飞速发展，各国政府的反应都难以跟上产业发展步伐，都面临法规滞后的局面[2]。

截至目前，我国尚未形成综合的民用无人机法规管理体系，但已陆续出台了各类管理规定和管理办法[3]。最早在2003开始实施的《通用航空飞行管制条例》中即明确了无人机用于民用时，应当作通用航空飞机对待，但并未对民用无人机进行分类管理。

2009年6月，民航局发布《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》，要求任何民用无人机在飞行前必须办理“临时登记证”和“特许飞行证”，拥有“两证”的民用无人机，“应当按照空中交通管理、运行管理和无线电管理等部门的要求和规则运行”。该规定同时注明所言无人机不包括航空运动模型。可见，当时国家主要着眼于大中型无人机的管理，小微型无人机尚未形成产业规模。

2009年6月，民航局发布《民用无人机空中交通管理办法》，明确规定民航空管单位应当按照法规和本规定的要求对民用无人机飞行活动进行空中交通管理。组织实施无人机飞行的单位和个人应当按照《通用航空飞行管制条例》等规定申请空域，服从飞行活动管理和接受空中交通服务。

2013年11月，国家民航局发布《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》，主要解决无人机的驾驶员资质管理。2014年4月，民航局发布《关于民用无人驾驶航空器系统驾驶员资质管理有关问题的通知》，规定无人机驾驶员资质及训练质量管理由中国航空器拥有者及驾驶员协会（中国AOPA）负责，这也是我国首次对无人机驾驶员的资质培训提出要求。

随着民用无人机的生产和应用的发展，特别是低空、慢速、微轻小型无人机数量快速增加，占到民用无人机的绝大多数，为了规范此类民用无人机的运行，2015年12月，民航局发布《轻小型无人机运行规定（试行）》，这是我国针对无人机进行管理的第一部行政规定。结合该运行规定，为了进一步规范无人机驾驶员管理，民航局对原《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》进行了修订，2016年7月发布了新版规定并更名为《民用无人机驾驶员管理规定》，重新调整了无人机分类，对无人机驾驶员实施了分类管理，增加了管理备案制度，取消了部分运行要求。

2017年5月，民航局发布《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》，该规定适用于最大起飞重量为250g（含）以上的民用无人机。要求自2017年6月1日起，民用无人机的拥有者必须进行实名登记；2017年8月31日后，民用无人机拥有者，如果未按照该管理规定实施实名登记和粘贴登记标志的，其行为将被视为违反法规的非法行为。

此外，地方政府和空管部门也出台了相应的规定。如2017年7月，中国人民解放军东部战区空军参谋部、江苏省公安厅、中国民用航空江苏安全监督管理局联合发布《关于加强无人驾驶航空器管理维护公共安全的通告》。《通告》第六条明确规定“对违反上述规定，擅自升放无人机等低慢小航空器的，相关职能部门将依法采取紧急处置措施；构成违反治安管理行为的，公安机关将依法予以治安管理处罚，构成犯罪的依法追究刑事责任。”

总体来讲，随着无人机应用的增多，为了保证这个行业健康有序发展，我国加快了制定管理规定的步伐，无人机行业正在迈入有法可依的时代。

3 思考与建议

对民用无人机的管理，可以从法律手段和技术手段两个方面进行，目的是为了规范和促进这个产业的健康有序发展，而不是限制或阻碍其发展。

3.1 建立民用无人机标准体系，促进法律法规完善

我国民用无人机研制单位众多，水平参差不齐，应尽快构建以国家标准、行业标准为主体的民用无人机标准体系，以此来规范无人机技术状态，提升技术水平，从而更好地支撑无人机法律法规的制定和完善。

3.2 发展无人机管控系统

大力开展无人机管控系统的研究工作，探索民用无人机的空管技术手段。与民航飞机一样，每台无人机升空后可以被相应的管理部门监控。无人机飞行如果逼近禁飞区或者管制区域，操作者可以收到系统的提示警告，如果继续操作强行进入管制区域，无人机会自行下降，避免引发不良后果，管理部门也能及时根据掌握的信息对违法使用者进行相应的处罚。对于大中型无人机，可选择加装应答机、防撞告警系统等，实现无人机飞行过程的实时监控；对小型、微型无人机，可着力于提高定位精度，能及时发布自身状态，提供告警信息等。

4 结语

我国民用无人机正进入一个飞速发展的时期，民用无人机的产品和航拍、文娱等应用走在世界前列。虽然相关管理工作起步较晚尚需完善，但随着国家重视程度的提高、综合管理技术的进步，我国民用无人机行业必将走上健康有序、持续发展的道路。

参考文献

[1] 吴刚，周斌，杨连康.国内外民用无人机行业发展回顾与展望[J].经济研究导刊，2016（12）：160-162.

[2] 张俊杰.浅议我国民用无人机的立法规制[D].中国社会科学院，2016.

[3] 艾洪昌，王春生.我国民用无人机管理现状探析[J].管理观察，2015（7）：191-192.endprint