江阴：县级集成改革探路者

何晴

“我们今天的认识水平，决定着江阴明天的发展程度。”江阴在改革上的“较真”由此可见一斑。

2017年5月15日，江阴市委书记陈金虎在江苏省第五期县委书记工作论坛上作了题为《“一窗通办”优服务 “两网融合”强治理》的交流发言，得到了时任江苏省委主要领导的充分肯定。随后，着眼于全省未来发展，江苏提出在江阴已有改革成果的基础上，开展县级集成改革试点，把各地好的改革经验做法都拿到江阴，旨在由点到面产生“溢出效应”和“1+1>2”的“叠加效应”，集成“盆景”变“风景”，为江苏乃至全国改革大局探路、积累经验。

江阴集成改革启动以来，不仅受到中央相关部委的高度关注，也吸引了来自省内外的数十支考察团。江苏县级集成改革何以发端于江阴？其改革内容和即将带来的改革效益究竟是什么？

“叠加效应”

作为改革开放30年全国18个典型地区和苏南模式发源地之一，江阴的发展史就是一部改革创新史。华西村1969年顶着“割资本主义尾巴”的风险办五金厂以工补农；十一届三中全会后，江阴在社队企业基础上大力发展乡镇企业，成为“苏南模式”的典型；邓小平南巡讲话后，江阴抓住契机，使民营经济规模和实力成倍增长；自1997年起，又在资本市场率先弄潮，迅速形成抢眼的上市公司群体——“江阴板块”。江阴过去的成就来源于改革，未来的发展也必将维系于改革。

但是，随着经济发展进入新常态，发达地区的传统优势正在发生改变，政策差异在缩小，生产成本在上升，一些天花板效应开始显现。各种深层次矛盾和问题日益凸显，呈现出短期问题和长期问题交织、结构性问题和体制性问题并存、自身问题和外部问题互联的局面。

当前，区域之间的竞争已经越来越成为改革的竞争，成为制度环境和制度供给的竞争。2016年以来，江阴将全面深化改革作为创新转型、推动长远发展的“原动力”，深入推进以徐霞客镇为试点的行政管理体制改革，加快政务服务“一張网”建设、“放管服”、“一条龙”服务，不断优化营商环境、不断提升群众的获得感和满意度，尤其是徐霞客镇通过“一张网”创新经济社会治理，走在了全省和全国的前列，且做法经验可复制。

7月13日，江苏省印发《江阴市县级集成改革试点总体方案》，江阴成为江苏唯一的县级集成改革试点。这也是江阴建市30年以来，江苏省委、省政府专为江阴全面开展县级集成改革试点工作出台的第一份重要的纲领性文件。

为将江阴改革的基层实践纳入到江苏省委全面深化改革的顶层设计，时任江苏省委书记李强深入江阴，调研集成改革试点工作，要求江阴早日形成可推广可复制的改革成果，为江苏乃至全国的改革大局探索路子、积累经验。

由此，发轫于徐霞客镇的一项基层改革创新实践，在遵循顶层设计的同时，掀起了一场席卷江阴全市、辐射江苏全省乃至全国的集成改革试点热潮。那么，徐霞客镇的改革创新何以有如此“大能量”呢？

“小盆景”的样本效应

徐霞客镇，是江阴市面积最大、人口最多的乡镇，拥有18万常住人口，6000多家企业和个体工商户。被确定为全国经济发达镇行政管理体制改革试点镇以来，为加快打通基层治理“最后一公里”，徐霞客镇积极探索、创新尝试，组建了“两办六局一中心”9个职能机构，形成了“政务服务一窗口”“镇村治理一张网”“综合执法一队伍”和“日常管理一中心”的基层现代治理新模式，成为江阴市县级集成改革试点的“小盆景”。

以“日常管理一中心”为例，该中心的设立让服务更智慧、治理更现代，按照管理扁平化要求，徐霞客镇成立了依托大数据、云平台的镇综合管理服务指挥中心，并入社保、计生等7张专网，整合社保预警、舆情监控等8大监测系统1223个监控点，集中党建、综治等38个领域的相关数据，实现实时更新、互联互通，并打造了“天上有云、地上有格、格中有人、人能管事、管理有序、序后评估、评后考核、考核入档、归档入云”九步闭环工作流程，以更加智能化的管理，让行政服务更精细更高效。

陈金虎在县委书记工作论坛上总结徐霞客镇的成功经验时，体会颇深地表示：“改革不能单兵突进、零打碎敲，而要系统谋划、整体推进。社会治理之难、百姓民生所需，就是我们主动作为、改革攻坚的方向依循，改革的方向定准了，改革的手术刀把好了，改革的红利就会不断释放。”

但是，江阴作为江苏省县级集成改革试点，肩负着为全省乃至全国探路的使命，仅仅复制推广徐霞客镇的经验做法显然是不够的。为此，2017年5月，江阴派出6个学习考察组南下广东顺德，北上天津滨海，先后奔赴江苏省内8个先进县市区和浙江、广东、天津等地学习考察，认真学习各地好经验好做法，为江阴集成改革拓宽思路、提供借鉴。

在江阴的集成改革试点总体方案中，就有不少举措吸纳了其他地区的相关做法，如“不见面”审批、“最多跑一次”等，确保了江阴集成改革试点既有点上的亮点和特色、也有面上的集成和精品，更具有系统性、整体性和协同性。

江阴市决策者在调研期间一再强调，调研要深入，要用心借鉴各地的改革经验，“因为我们今天的认识水平，决定着江阴明天的发展程度。”江阴在改革上的“较真”由此可见一斑。

从“3550”到“2440”的改革智慧

据《新华日报》报道，5月28日，时任江苏省委书记李强在《江阴市集成改革试点总体方案》上批示：“赞同总体思路。但改革内容不宜太多，主要看是否急需、有一定的普遍意义和能改成。”批示不长，却直指务求实效。

随后，由江苏省委改革办牵头起草制定的第四稿《总体方案》很快成稿，内容包括行政管理体制改革、经济体制改革、生态文明体制改革、开发开放体制改革、城乡一体化体制改革、社会事业体制改革、加强基层党的建设等7个方面的改革工作。

《总体方案》在改革要求中提出6条“宗旨”，其中第1条和第2条很好体现了“集成改革”的“底色”。以重点工作带动全局工作，以关键突破打开整体局面；更加注重改革的系统性、整体性、协同性，确保改革上下顺畅、左右贯通、前后呼应、彼此支撑。

集成改革对于江阴经济社会发展来说，重要意义不言而喻。这次集成改革，突出先行先试、集成推进，很多改革事项都是对现有体制机制、治理方式方法的根本性颠覆。

8月底，江阴全市各镇街全面完成了复制推广徐霞客镇经验工作；9月底，市级层面行政审批局组建到位，综合执法队伍初步整合到位；到2018年底，基本完成方案提出的各项改革任务；到2020年，县域治理体系更加成熟、更加定型，把江阴建设成为江苏省同类城市服务效率最高、发展环境最优、创新活力最强、人民群众获得感最多的改革发展示范区，为江苏乃至全国县域治理体系和治理能力现代化建设提供更多可复制可推广的改革成果。

作为这次集成改革试点的“先手棋”和“当头炮”，行政管理体制改革是“重头戏”。下阶段，江阴将在全市范围开展行政管理体制改革试点工作，以此破解经济社会发展各领域行政管理体制障碍，进一步放大全面深化改革的整体效应。

按照改革方案，江阴将全面推行“不见面审批（服务）”改革，以及“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”，大项目一律采取代办制，一般项目网上办、不见面，在江苏省率先实现“3550”目标的基础上，努力实现“2440”的目标，即企业注册开业2个工作日内，不动产登记4个工作日内，工业建设项目施工许可40个工作日内完成。

正如中共江阴市第十三次全委会报告中指出的：“上述改革如果一一实现，160万江阴人民将拥有更厚实的经济家底、更清新的畅快呼吸、更开放的发展格局、更优质的民生保障、更公正的社会环境、更从容的‘出去看看”。

（作者单位：江苏省社科院）