乡村如何振兴？

吴明华

“乡村衰而未亡将是一个长期的过程，而公共政策在‘哪些活、‘如何活上有很大操作空间。”

乡村问题比农业、农民问题更棘手

《决策》：十九大报告把乡村振兴上升到战略高度，政策思路发生了哪些转变？

刘守英：有非常大的转变。首先，原来“三农”问题政策基調是围绕农业和农民的，对村庄问题是忽略的。实际上，农民、农业和农村应该是三位一体的。下一步，乡村问题会成为“三农”的首要问题，有可能是比农业和农民问题更棘手的问题。

根据我们了解的情况，农二代基本上是离村不回村，即使回乡创业，也是流向本省的地区和县一级城市，没有回到村庄的。未来农三代基本上跟乡村联系隔绝掉了，根本不知道村在哪儿。

我现在最担心的一件事，就是跟新农村运动一样，又是砸一大笔钱去刷墙、修路。我觉得必须了解大的趋势：第一，大部分村的衰败不可逆，这是趋势性的；二是要重点研究现在哪些村庄会活，这是未来公共政策的重点。要摸清情况，研究这些村庄怎么活；三是如何可持续的活，人不回村庄就不可持续，乡村产业成长不起来就不可持续。

第二，城乡融合。十六大以来提的城乡统筹和城乡一体化，解决了城市有农村没有的问题，养老、社保、医疗等。但同时也把农村的地统到城市去用，另外是城乡二元体制不是削弱了，而是强化了。所以十九大报告提出城乡融合，是对原来城乡统筹的矫正。

过去城乡在发展权利上不平等，乡村衰败肯定是进一步加剧。现在城乡关系发生了重大变化，已经从原来的单向城市化开始转向城乡互动，土地、资本和人等很多要素在往农村走。现在城市对乡村的需求发生了变化，城里人到乡村休闲、旅游等，带来了整个农业功能的拓展。未来城乡融合非常重要的变化，就是城乡两个文明共存共生。

第三，农业农村优先发展与现代化。我觉得这是理念上的进步，乡村是农业和农村的有机体，如果只讲农业和农民的现代化，没有农村现代化，乡村现代化是不成立的。

第四，农村的地权和农民的地位。把承包权与经营权分离，延长承包期，保证了制度稳定性和制度预期。经营制度方面，过去我们推适度规模流转，现在整个土地流转已经达到35%，但公司搞农业都不挣钱，因为地租和劳动力成本上涨。搞农业合作社，农民合不起来，农民成立合作社把政府补贴弄到手，分了就散。所以这次提小农跟现代服务结合起来，主要是服务规模化和区域规模化种植。

五是乡村治理。原来我们担心乡村治理最后变成集体的回归，但乡村治理是要重建乡村秩序和制度，包括自治、法治和德治。

乡村衰而未亡的背后

《决策》：对于当前乡村的实际情况，您有怎样的观察和思考？

刘守英：过去一年，我从贵州湄潭开始，跑了很多村庄，大部分是西部地区，也有一些发达地区，例如北京郊区、上海、浙江等。从观察者的角度，我发现乡村复兴还是有很多事情可以做。

从上世纪90年代至今，农民代际特征明显，正在发生一场我所称的“结构革命”：离土、出村、不回村。农民不断离开村庄，而且有一种一去不复返的势头。与人口出村相对应的，是村庄数量在减少，而且持续衰败，我给它的定义是“衰而未亡”。

有一次去河北蔚县，离北京只有200多公里，偶然机会去了当地村庄，看到一片破败景象，在村里所能看到活生生的存在只有两样，一是老人，另外是狗。离北京这么近的村庄都是这种状况，让我非常吃惊。

应该看到，人往外走是符合趋势的，村庄的慢慢消亡在某种程度上也是符合趋势的，但这一趋势的背后却不太正常。整个人类社会的演变，并不是以乡村衰败为代价的。也就是说，人的城市化不是以乡村的衰败为代价的，村庄的活力还是要靠人来维系。

乡村如此大面积的、急速的衰败，来源于中国城乡不平等的发展理念，乡村没有任何发展权利。其次，乡村衰败因农业狭窄而起。一般来说，乡村会“缩”但是不会“败”。因此，乡村要活，农业功能必须多，否则乡村赖以生存的产业就没办法和城市竞争。但我们的问题在于，农业发展的路子越来越窄，农村就不可避免地越来越衰败。

此外，城市过于强大和乡村过于弱小也是重要原因。在强势的城市文明下，乡村文明越来越弱势。对于一个农民来讲，在乡村是毫无尊严的，所以当有机会去城市时，大家便争先恐后地走向城市。

我们不反对城市化趋势，但是乡村如此衰败，就要反思深层次原因。第一个原因，我觉得可能中国乡村的现代化是被无视的，我们到现在还是停留在农业和农民增收层面，但是乡村本身如何现代化，并没有被提到议事日程上的。

第二个原因，对于农业和乡村功能的理解有失误。农业到底是什么？农村到底应该有什么功能？在偏向城市的政策惯性下，乡村就应该是衰亡的、落后的？

第三个原因是对城市化的认识有偏差，认为城市化就是所有要素都往城市走，只要城市化完成了现代化基本就完成了。虽然一直在强调农业和农村的重要性，但城市文明和乡村文明到底如何共存，很少有人花功夫去思考。

复兴乡村并非不可能

《决策》：在您的调研中，有没有发现一些乡村振兴好的做法和经验？

刘守英：其实，乡村复兴不是不可能的，在我过去一年的调研中，就发现了很多活生生的案例。

贵州湄潭是在乡村发展基础上的现代化，它的特点是持续的农村改革、不强势的政府和城市、乡村产业的发展。

过去湄潭极度贫困，当时国务院农研室在这里尝试“增人不增地、减人不减地”改革，考虑到没有地的农民如何发展，还启动了一项非常重要的改革：荒山拍卖。由于尝到改革的甜头，历届政府也乐于以改革释放红利，于是形成一种改革氛围，用改革撬动发展。

湄潭另外一个发展是茶产业的形成，即规模化+产业+市场。湄潭目前有60万亩茶山，茶产业和相关连带产业一年的产值88亿元。湄潭一个重要的经验就是“农业工业化”，农业也是可以工业化的。在乡村产业起来以后，乡村旅游和服务业也发展起来。

贵州的安顺市起点比湄潭更低，怎样为更贫穷的地方安上发动机？安顺的做法是政府不断地进行基础设施建设，基础设施是贫困地区发展的前提；另外是持续的扶贫，以产业扶贫为主；然后是改水改灶改厕改圈，提供基本的文化设施和公共服务。

随着基础设施完善，外部投资慢慢也来了，乡村也开始美丽了，产业发展也有机会了。但这些都要落脚到农民的内生动力上，才能把这些资源组合起来，安顺在农村产权改革上做了“确权”、“赋权”和“移权”。当所有的生产要素发生变化时，生产关系就开始改变。

安顺经验启发我们，极贫的地方需要发动机来启动，需要公共政策引导，需要寻找地方特色应对城市需求。这可能是乡村现代化的另一条路，即一定的公共投资把贫困的部分障碍扫除，然后再开始换面貌，寻找产业机会，再进行产权改革，慢慢把活力调动起来。

另外一个例子，是浙江松阳县通过古村活化来引领乡村复兴。松阳在浙江算后发地区，拼工业化拼不过其他地区，但它在历史传承上寻找突破口，松阳已有1800年历史，拥有100多个古村落，71个国家级传统村落。

目前，一些经过艺术家努力的古村落开始活化，价值显化与升值，城里的一些元素往乡村聚，人气在增加，乡村呈现生机，围绕古村复兴的投资在增加，旅游在兴旺，茶产业的规模化、市场化带动农民增收和配套产业的发展。

但松阳案例往外走时，也有些问题要思考。首先，其他地方古村改革的资金从哪来？资本来源不解决，还是难以发展。其次，村民得到了什么？这是极为关键的一个问题。再次，规划部门能否控制好局面？乡村活起来之后往往就面临着一个问题：规划控不住。

再来看上海松江区，这里的主要特点是发展家庭农场，做法是将原来一家一户分到的承包地集中到村集体，然后村里通过一定程序来选出种地的人。一个村的地主要集中在几个农民手上，一年能有20-30万元的收入。在松江，农业真正成了一个体面的、可以与其它行业媲美的行业。

乡村振兴的政策重点

《决策》：从地方上来说，如何把乡村振兴战略落地？政策的着力点在哪？

刘守英：乡村衰而未亡将是一个长期的过程，而公共政策在“哪些活”、“如何活”上有很大操作空间。

对于地方上来说，不要总想着把绿水青山都变成金山银山。绿水青山在很多地方就是绿水青山，只有部分地方能变成金山银山，如强行开发可能会带来诸多问题。美丽乡村建设并不意味着所有村庄向一个地方大集中，而是嵌在山水中。

在政策制定方面，首先要重新思考城乡关系。城市文明离不开乡村文明，城里人在城市待久了，需要去乡村换空气、换心情；而乡村文明也离不开城市文明，农民前往城市是趋势。未来公共政策应该把乡村与城市当做平等、共存、共荣的文明来对待。

其次要思考由代际隔离引发的乡村现代化。这一轮乡村的现代化一定要考虑代际差异，农二代对乡村的观念、与乡村的关系、与土地的关系可能会决定整个乡村现代化的走向。

再次是乡村转型必须由宅基地改革作为牵引。乡村的复兴需要新的事物来撬动。只靠财政制度、特殊优惠等惯用手段，普通的乡村难以存活。因此，未来乡村转型的重点之一就是宅基地改革必须突破。

当前，宅基地制度基本上是无偿分配，以成员权为基础的，很多村民觉得不要白不要，结果是人不在村庄但地仍旧占据，这使得村庄衰而不亡。而村庄如果想活，宅基地可以起巨大作用。如果宅基地制度不改革，村庄就很难发展。

宅基地改革一个经验是北京房山区的黄山店村，它展现了外面的资本如何进村。做法先是全村搬迁，搬迁时村里将原来300多户宅基地有偿收回，由集体开发成特色民宿，给农民的补偿是每人40平米，每平米400元—800元。刚開始村里自己经营，却没有市场，后来引入一家企业做市场运营，公司和村里五五分成。

最后，乡村的变化跟农业制度改革极为相关。因此，农地权利的设计、经营制度的设计会带来整个农业的转型，这应是下一步改革应该考虑的重要内容。乡村的转型和农地制度的转型需配套，核心有二：一是原来农民手上的承包地如何释放出来；二是谁来种地，这牵涉到未来农业经营制度的主体问题。