瑞典核能立法与监管体制

张 弛,刘泽军

(环境保护部核与辐射安全中心,北京100082)

瑞典地处北欧,气候寒冷,取暖用能源需求庞大,加上其经济发达,因此该国对能源的需求较大。但其本国的石油和天然气等化石燃料资源少,严重依靠进口。为此,瑞典大力发展各类新能源和清洁能源。除占发电量一半的水电外,核能是瑞典电力供应的主力,其年发电量占总发电量40%左右[1]。瑞典成为北欧乃至世界上绿色能源消耗比例最高的国家之一。2011年瑞典总发电量为1530亿千瓦时,其中600亿千瓦时 (39%)来自核电,660亿千瓦时(43%)来自水电,还有61亿千瓦时 (4%)由风电提供,其他各种化石燃料提供了209亿千瓦时 (14%)。

二战结束后,为了推动原子能研究,1947年瑞典建立了原子能研究机构 (Atomenergi)开展相关研发工作。该国首个研究堆于1954年开始投入调试。但经过一段时间的探索后,瑞典又开始转向自主设计沸水堆。1966年开始建造第一个自主设计的460 MWe沸水堆—奥斯卡港1号机组,该机组于1972年投入运行。为了对比和平衡技术,1968年将西屋公司设计的压水堆引入瑞典市场,1975年灵哈尔斯2号机组投入运行[2]。

瑞典核电开发的主体是国营电力企业瓦滕法尔公司,该公司如今已是欧洲具有代表性的电力企业,2012年度位于世界500强第398位[3]。

在位于巴舍贝克的2台机组关闭后,目前瑞典一共有10台机组,7个为沸水堆 (简称BWR),另3个是压水堆 (简称PWR),分布于3个沿海厂址,其总功率约9.4GWe。瑞典核电基本情况见表1、图1。

为了弥补巴舍贝克电厂退役的电力缺口,各核电厂都在瑞典辐射安全局的审批下进行了功率提升。但是经过分析论证,特别是福岛事故后的安全论证后,2012年瓦滕法尔公司向瑞典辐射安全局提交了新建核电厂的申请,以解决电力缺口和机组老化问题。

瑞典是世界上对环境问题最为积极和严格的国家之一。瑞典政府长期利用绿色证书制度推动可再生能源的普及,同时瑞典是世界唯一以征税形式应对核能带来的污染问题的国家,自二十世纪九十年代起开始征收,且随后多次上调,至2008年,每度电征收约0.67欧分,该费用占到核电运营成本的约三分之一[4]。

2010年瑞典工业代表联盟所做的一项调查表明,如不考虑税收、退税和补助金等形式的政策性优惠措施,且核电成本估算中包括了废物管理和退役成本的条件下,核电及水电的投资成本远低于风电。报告称,风电比水电的成本高约65%,比核电高约50%。因此核电未来依然是瑞典能源的主要支柱之一。

1 放射性污染防治框架

瑞典放射性污染防治相关的法律主要是3部: 《核活动法》 《环境法》和 《辐射防护法》。这些法律还有一系列下属法令和文件进行补充和支撑。

《核活动法》[5]主要关注安全和控制问题,以及运行相关的安全议题。该法适用于所有与核材料和放射性废物相关的核活动,包括获取、拥有、转移、处理、处置以及其他操作。总的来说,任何活动都必须由持有政府依据该法颁发的执照方可进行。相关管理流程见图2。

图2 许可证管理流程Fig.2 The Process of License Management

《环境法》[6]主要是针对核活动中环境问题的管理,并在其他危及环境的活动中识别与核相关的内容。该法考虑以下原则和要求:环境负担论证、预防原则、相关知识和技术要求、资源管理和循环经济要求、合理原则等。环境质量标准详述了对人类没有明显风险的固体、液体和气体排放的最高水平。与其他国家不同的是,环境影响评价的要求是在 《核活动法》而不是 《环境环保法》中提出的,其作为建造、拥有和营运核动力厂申请执照的一部分。而在瑞典,核设施的运行需要依据 《核活动法》和 《环境法》的要求申请两个不同的执照方可进行。

《辐射防护法》[7]的目的是保护公众、生物和环境免受辐射的有害影响。该法于1958年发布,并于1988年修订。该法建立了一套应用于电离辐射 (如伽玛射线和X射线)和非电离辐射 (光辐射、电磁辐射和超声辐射等)的执照管理体系。涉及电离辐射活动包括使用放射性物质和可以产生或发射电离辐射的装置。假如该活动同时归属上述的 《核活动法》管理范畴,则 《辐射防护法》所要求的执照或规定自动取消。

除了以上法律之外,相关法律还包括《核责任法》《矿物法》《核两用品和技术援助控制法》《危险货物运输法》等。

除以上法律外,瑞典加入的国际公约如下:1986年 《及早通报核事故公约》、1986年 《核事故或辐射紧急情况援助公约》、1994年 《核安全公约》和1997年 《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》。这些公约同样作为政府进行核安全监管的法律依据。

2 核监管体制和流程

图3 瑞典辐射安全局组织机构图Fig.3 Organization Chart of SSM

瑞典辐射安全局 (简称SSM)受瑞典政府任命,全面负责放射性污染防治和核不扩散职责,其向瑞典环境保护部汇报。依据其职责,SSM对所有放射性污染防治相关活动进行监管,同时开展监督执法,负责执照发放和管理,负责教育和研发管理,负责应急准备和响应,负责辐射环境管理以及国家计量实验室。SSM组织机构如图3所示。瑞典新建核设施执照申请流程如图4所示。

SSM每年预算约4亿瑞典克朗 (约6千万美元),雇员约300人,总部设于临近首都的索尔那市。

SSM由议会和政府任命领导人和支付预算,和其他国家核安全当局一样,SSM独立地履行其职责,不受任何单位和个人制约。

图4 新建核设施执照申请流程Fig.4 The License Process of New Nuclear Facility

3 核能发展和监管特点以及对我国的借鉴

3.1 核能发展和监管特点

3.1.1 核能道路曲折

在美国三哩岛核事故之前,瑞典核能发展迅速,自主掌握了沸水堆的设计建造和运行技术,同时又引进了西屋公司的压水堆技术,一度拥有12座运行核电厂,发电量占全国50%以上,为国民经济发展和人民福祉作出了巨大贡献。

但是对于主要能源的核电,瑞典政府态度一直摇摆不定。1979年美国三哩岛核电事故引发了全国范围的讨论,最后瑞典进行一次全国公民投票,最终决定1980年之后不再兴建新的核电厂,同时2010年完成核电淘汰。1986年发生切尔诺贝利核电事故之后,瑞典于1998年颁布了废除核能的法律。

进入到二十一世纪以来,从气候变暖对策和维持电价的角度出发,瑞典国内对核电需求的呼声再次提高。此外,由于瑞典首座核电机组已服役40年,迫切面临退役问题。2010年6月,经过研究和辩论,右派联合执政的瑞典国会以174票对172票、3人缺席的情况下通过一项法案,通过新建核电设备取代旧有发电机组的计划,同时要求瑞典辐射安全局于2012年底前对瑞典核动力厂的长期安全给出评价结论。

但是,2011年3月福岛第一核电站事故后,对核电的担忧之声频出,瑞典政府也决定对所属核电厂执行欧盟统一的压力测试。2012年12月,瑞典辐射安全局发布了 “瑞典核能工业长期安全调查和福岛事故措施”(SSM2010-1557-10)[8]报告,澄清了瑞典核电安全问题,扫清了未来核能发展的障碍。近期新的核电项目-灵哈尔斯核电厂新机组申请已提交政府,业主正在堆型对比,同时等待政府立项决策。

3.1.2 放射性污染防治监管严格

作为环境管理最为严厉的北欧国家之一,瑞典自核能开发以来就秉承 “安全第一”的原则,对所有涉核活动都进行执照管理,同时开展监督检查,对不符合的事项坚决加以处理。如2007年,鉴于低、中放废物贮存场运营商SKB没有提供足够证据证明其运行满足辐射防护标准,SSM要求该设施于6月21日前停止运行。2012年,鉴于比利时监管当局发现RDM公司生产的压力容器存在制造缺陷,SSM要求灵哈尔斯2号机组 (相同供应商)提交相应的行动计划。2012年12月,奥斯卡港2号机组操纵人员无法向监管当局证明负责应急供电的2台柴油机维修工作合格而被要求停堆。由于核安全监管当局对核设施和核活动的独立监管,权威有效,多年来瑞典保持了良好的核电安全生产记录,为其应对福岛危机以及未来可持续发展打下了坚实基础。

3.1.3 辐射安全涉及的范围广

瑞典辐射安全局的一项主要职责是负责电离辐射的防护,对人员接受电离辐射照射规定了严格的剂量限值,表2给出了电离辐射剂量限制。同时,由于瑞典地理位置靠近北极,因此较其他国家而言,日照对健康的影响也是瑞典人民生活相关的议题,日照安全也成为瑞典辐射安全局的管理职责之一。SSM充分切实履行其职责,进行日照调查,定期向公众发布日照推荐,保护公众安全享受阳光。除了日照外,电磁辐射也是瑞典政府的关注重点,目前SSM已经正式承认0.2微特斯拉以上的低频电磁场对人体有害,并制定了相关标准加以规范管理,该实践也走在世界各国前列。

表2 电离辐射工作人员剂量限值Table 2 Dose limits for persons working with ionizing radiation

3.1.4 绿色可持续发展

瑞典针对本国的基本国情,重点发展了水电和核电这两种能源,其发电量占到总电量的95%以上,是欧盟中非化石燃料使用率最高的国家。在拥有核电的国家中,瑞典也是唯一收取核电税的国家,其收取的费用主要用于核电厂所产生乏燃料和相关废物的处理处置。在国际热点的可再生能源领域,瑞典政府计划到2020年将可再生能源在最终能源消费中所占的比例提高到49%,居欧盟各成员国之首,这对于核能发展也是利好。正是由于瑞典政府的绿色经济探索和严谨的工作态度,使其能走出三哩岛和切尔诺贝利核事故的阴影,成功应对了福岛核事故带来的冲击,迅速恢复到既定的核能发展道路上来。这些都是瑞典独特有效的绿色可持续发展道路的良好实践,值得各国关注和学习。

3.2 教训

3.2.1 设备管理还不完善

2006年11月14日灵哈尔斯核电站3号反应堆外变压器爆炸引起火灾,2011年10月23日奥斯卡港核电站2号机组涡轮房由于漏油引起火灾。虽然二次火灾均未造成直接的核安全风险,但反映出经过30年的运转,瑞典核电厂相关设备的可靠性已出现了下降趋势,需要营运单位高度重视。

3.2.2 安全管理仍需加强

绿色和平组织2012年10月组织超过60人试图未经允许而进入核电厂,从而证明安全管理缺陷。结果有两人在福什马克核电站藏身38小时后,主动现身离开。该事件在社会上造成极大冲击。瑞典政府要求营运单位瓦滕法尔集团作出解释,并加强管理。

3.3 借鉴

除了以上独特之处,瑞典还有很多方面值得我国核能发展、核安全监管借鉴之处。

3.3.1 完善法律法规

瑞典自开发原子能之始就注重法律法规体系建设,无论是立法禁止核武器的开发,还是在推动核能开发过程中,都是通过立法来加以决策并贯彻执行。在上层立法之下,还有众多的条例和政府规章,细化和明确立法的具体要求,SSM还制定了大量的管理和技术文件加以落实,从而使立法利于执行。这样核活动从一开始就能得到公众的理解和关注,放射性污染防治监管工作得到了广大公众的支持和监督,即使面对国际社会的核事故冲击也能最终平稳过度,避免了大起大落,保障了可持续发展,保障了国家发展和国民生活。

3.3.2 加强放射性污染防治监管

瑞典一直是放射性污染防治监管最为严格的国家之一。多年来瑞典政府给予了放射性污染防治监管当局独立的监督执法权,在人员和经费保障上也是不遗余力。平均每台核电机组所拥有的监管人员和经费在世界各国位居前列。SSM针对其职责组建了精干有效的管理体系,有力地保障了国家安全和公众健康。其监管流程也是公开透明的,各方可以通过听证会等有效途径反映其诉求,从而得到公众最大程度的支持。这些良好实践都得到了国际原子能机构的赞赏,并向各国推荐。

3.3.3 主动应对放射性废物处理问题

众所周知,放射性废物问题一直是核能发展的制约因素之一,甚至有些国家或社会团体将其提升到道德层面加以对待。在放射性废物处理上,瑞典政府一直走在世界前列。

3.3.4 积极参与国际合作

在核安全监管领域的国际合作上,瑞典政府也是大力推动。在欧盟框架下,瑞典与周边的丹麦、芬兰等国开展了大量的交流和合作。特别是2005年,在丹麦的不断呼吁下,瑞典永久关闭了距哥本哈根约40公里、运行仅30年的巴舍贝克核电厂[10]。该行为在国际合作中作出了良好的表率作用。在国际层面上,瑞典于2012年加入了世界经合组织核能署下的MDEP项目,参与AP1000工作组的相关工作,并于今年首次参加了工作组会议,由此吸取国际有益经验,交流监管心得。

4 结 论

本文对瑞典的核能发展历程,特别是放射性污染防治立法框架、放射性污染防治监管体制进行了调查和研究,分析总结了其显著的四个特点,同时得出了我国放射性污染防治监管可以借鉴采纳的四个良好实践,促进我国2003年发布的 《放射性污染防治法》的修订工作,核安全法立法,借此推动对北欧国家核监管的交流了解,推进我国和世界核安全和放射性污染防治水平。

[1]中国电力网.2011年瑞典核电占总电能比重39.8%.[EB/OL].(2012-07-05)[2013-11-08].http://www.chinapower.com.cn/newsarticle/1162/new1162485.asp.

[2]闫淑敏.瑞典核电30年[J].国外核新闻,1995(10):4.

[3]FORTUNE.GLOBAL500.[EB/OL].(2012-12-31)[2013-11-08]http://www.fortunechina.com/global500/357/2012/VATTENFALL.

[4]刘刚,谭钦文,王洪宇.瑞典的电力市场和电力价格[J].中国物价,2007(4):43-46.

[5]The Swedish Government.The Swedish Radiation Safety Authority.The Act on Nuclear Activities(1984:3).[EB/OL].(2011-12-09)[2013-11-08].http://www.stralsakerhetsmyndigheten.se/Global/IRRS/Act% 20on% 20Nuclear%20Activities.pdf.

[6]Government Offices of Sweden.The Swedish Environmental Code.[EB/OL].(2007-08-21)[2013-11-08].http://www.regeringen.se/sb/d/2023/a/22847.

[7]The Swedish Government.The Swedish Radiation Safety Authority.Radiation Protection Act(1988:220).[EB/OL].(2011-12-09)[2013-11-08].http://www.stralsakerhetsmyndigheten.se/Global/IRRS/Radiation% 20Protection%20Act.pdf.

[8]Swedish Radiation Safety Authority.Investigation of long-term safety in the Swedish nuclear power industry and measures owing to the accident at Fukushima Dai-ichi.[EB/OL].(2012-12-31)[2013-11-08].http://www.stralsakerhetsmyndigheten.se/Global/Pressmeddelanden/2012/Investigation-of-long-term-safety-eng.pdf.

[9]中国网.瑞典致力于防核扩散与裁军,获“白衣骑士”称号.[EB/OL].(2010-06-07)[2013-11-08].http://news.china.com.cn/txt/2010-06/07/content_20200646.htm.

[10]辛桦.瑞典:两代人对核电的不同思考[J].生态经济,2005(8):8-11.