关于《产品质量法》第四十九条的适用范围争议案

文 /沈 译

关于《产品质量法》第四十九条的适用范围争议案

文 /沈 译

案例背景

在质监部门日常执法实践中，执法人员在办理产品质量案件时，在适用哪项法律条款问题上经常会产生困惑，譬如当事人生产或者销售的产品经检验不符合强制性标准，是否应当适用《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》）第四十九条对当事人进行行政处罚。本文通过分析一起行政处罚案例和相关法律法规，对产品质量案件中《产品质量法》第四十九条的适用范围进行探讨，供行政执法部门参考。

案例内容

2017年7月，市质量技术监督局执法人员对本市某肥料生产企业进行执法检查，现场发现该公司仓库内有一款库存待销售的含氨基酸水溶肥料，执法人员依法对该款产品进行随机抽样送检。经检验机构依据农业部发布的强制性标准NY 1429-2010《含氨基酸水溶肥料》检验，该公司生产的该款含氨基酸水溶肥料的铁元素含量不达标，不符合微量元素型的指标要求，被判定为不合格产品，执法人员拟适用《产品质量法》中相关条款对该公司进行行政处罚。

案例分析

执法人员在对该案定性时产生两种观点。第一种观点认为，根据《产品质量法》第四十九条规定：生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品（包括已售出和未售出的产品）货值金额等值以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。涉案产品经检验不符合NY 1429-2010《含氨基酸水溶肥料》中的强制性条款，应当适用《产品质量法》第四十九条进行处罚。

第二种观点认为，虽然涉案产品不符合的是强制性标准中强制性条款的规定，但是由于产品本身不具有危害到人体健康和人身、财产安全的属性，所以本案应适用《产品质量法》第五十条，以生产不合格产品冒充合格产品的行为对当事人进行处罚。

本案经案审会集体讨论，决定采纳第二种观点。原因有以下几个方面：

1. 首先应当正确理解什么是强制性标准

《中华人民共和国标准化法》(以下简称《标准化法》)第七条规定：国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准。

国家标准一般代号为GB或者GB/T，代号为GB的标准是强制性标准，一般标准中含有强制性条文及推荐性条文，当全文强制时不含有推荐性条文。举个例子，GB 4706.1-2005《家用和类似用途电器的安全 第1部分：通用要求》的引言中表述“本部分的全部技术内容为强制性”，则该标准就是全文强制形式的强制性标准。再比如，农业部发布的NY 1107-2010《大量元素水溶肥料》的前言中表述“本标准第4章、第6章和第8章为强制性条款，其余为推荐性条款”，因此该行业标准是一个条文强制形式的强制性标准。

2.《产品质量法》第四十九条中的“不符合保障人体健康和人身、财产安全” 的国家标准、行业标准不完全等同于强制性标准

在本案定性过程中，第一种观点是将强制性标准直接等同为《产品质量法》中的不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准，但是如此理解具有片面性。要解决定义的问题，我们先要理解强制性标准和保障人体健康和人身、财产安全的标准之间的关系和区别。

《标准化法》规定，保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，同时省、自治区、直辖市标准化行政主管部门制定的工业产品的安全、卫生要求的地方标准，在本行政区域内是强制性标准。

《中华人民共和国标准化法实施条例》（以下简称《标准化法实施条例》）第十八条第二款规定，下列标准属于强制性标准：

① 药品标准，食品卫生标准，兽药标准；

② 产品及产品生产、储运和使用中的安全、卫生标准，劳动安全、卫生标准，运输安全标准；

③ 工程建设的质量、安全、卫生标准及国家需要控制的其他工程建设标准；

④ 环境保护的污染物排放标准和环境质量标准；

⑤ 重要的通用技术术语、符号、代号和制图方法；

⑥ 通用的试验、检验方法标准；

⑦ 互换配合标准；

⑧ 国家需要控制的重要产品质量标准。

《关于强制性标准实行条文强制的若干规定》（质技监局标发〔2000〕36号）中对强制性内容的范围进行了定义，包括：

① 有关国家安全的技术要求；

② 保障人体健康和人身、财产安全的要求；

③ 产品及产品生产、储运和使用中的安全、卫生、环境保护、电磁兼容等技术要求；

④ 工程建设的质量、安全、卫生、环境保护要求及国家需要控制的工程建设的其他要求；

⑤ 污染物排放限值和环境质量要求；

⑥ 保护动植物生命安全和健康的要求；

⑦ 防止欺骗、保护消费者利益的要求；

⑧ 国家需要控制的重要产品的技术要求。

依据《标准化法》《标准化法实施条例》和《关于强制性标准实行条文强制的若干规定》的规定，可以不难看出，并非只有保障人体健康和人身、财产安全的标准才是强制性标准，也并非只有涉及保障人体健康和人身、财产安全的要求才属于强制性内容，故《产品质量法》第四十九条中的“不符合保障人体健康和人身、财产安全”的国家标准、行业标准只是强制性标准中的一类，并不完全等同。

3.并非所有强制性标准规定的内容都危及到人体健康和人身、财产安全

我国的强制性标准分为条文强制形式以及全文强制形式。条文强制形式的强制性标准中除强制性条款外还包含了推荐性条款，推荐性条款不属于强制性内容，那么自然也不会危及到人体健康和人身、财产安全。然而，即便是强制性条款，也并不一定全都会危及到人体健康和人身、财产安全。比如GB 252-2015《普通柴油》也是条文强制形式的强制性标准，该标准中第4章、第6章和第8章为强制性条款，其中第4章为技术要求和试验方法，标准对普通柴油的色度、硫含量、酸度等做了规定，这些指标虽是强制性条款所规定的，但并不至于危及人体健康和人身、财产安全。

我们再来看全文强制形式的强制性标准，GB 4706.1-2005《家用和类似用途电器的安全 第1部分：通用要求》是全文强制形式的强制性标准，其中第7部分是“标志和说明”，如果涉案产品经检验不符合的是“标志和说明”中的项目的话，在目前执法实践过程中，执法人员并不会因此而认定其为危及人体健康和人身、财产安全的产品，故不适用《产品质量法》第四十九条进行处罚，而以责令当事人整改为主。可以看出，无论强制性标准是否全文强制，强制性条款规定的内容也并非都危及到人体健康和人身、财产安全。

基于上述三个理由，笔者认为，在产品质量案件中，判断是否适用《产品质量法》第四十九条进行处罚，首先要看产品的标准是否为强制性标准；其次，如果产品的标准为强制性标准，还要看产品不符合的具体项目是否为强制性标准中的强制性条款所规定的项目，如果是，则要进一步综合判断不合格的项目是否存在危害到人体健康和人身、财产安全的属性，如不存在，那么就不能适用《产品质量法》第四十九条。

本案中涉案产品仅仅是铁元素的含量不够，虽然产品不符合的是强制性标准中的强制性条款，但实际对农作物进行使用的话，可能仅仅是达不到农作物增产增收的预期效果，并不足以危害到人身和财产安全，所以相较于《产品质量法》第四十九条，本案适用《产品质量法》第五十条进行处罚更为妥当。

总 结

《产品质量法》第四十九条中“不符合保障人体健康和人身、财产安全”是对产品属性的定语，而并非“国家标准、行业标准”的定语。所以在产品质量案件中适用第四十九条进行处罚的前提有两点:第一是涉案产品不符合的是强制性标准中的强制性条款，第二是涉案产品具有危及人体健康和人身、财产安全的现实可能性。第一点在办案中过程中显而易见，第二点则需要执法人员进行主观判断，根据原国家技术监督局发布的《〈中华人民共和国产品质量法〉条文释义》：“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准和行业标准产品的行为，是一种危及人体健康和人身、财产安全的行为。”所以执法人员在实际操作中需要对是否危及人体健康和人身、财产安全进行准确把握，以避免法律条款适用错误。

近年来，国家对于整顿强制性标准的顶层设计已经付诸实行。2017年3月23日，国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会正式发文废止了《微波和超短波通信设备辐射安全要求》等396项强制性国家标准，并将《水泥包装袋》等1 077项强制性国家标准转化为推荐性国家标准。

随着国家对强制性标准的整顿，更多不涉及人体健康和人身、财产安全的强制性标准会被废止或者修改为推荐性标准，这对于执法人员更好地把握产品是否危及人体健康和人身、财产安全，起到了积极的推动作用。随着我国标准化建设的日趋完善，质监部门在行政执法过程中因主观判断失误而导致适用法律条款错误的风险也将大大降低。

涉案条款

《中华人民共和国产品质量法》第五十条

在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

上海市质量技术监督局执法总队）