大型水电站建设影响区的城镇体系规划调整研究

项怡之

(中国电建集团华东勘测设计研究院，浙江杭州311122)

大型水电站建设影响区的城镇体系规划调整研究

项怡之

(中国电建集团华东勘测设计研究院，浙江杭州311122)

大型水电站建设影响区的城镇体系重构是一种外力推动下的非常规突变，采用常规方法调整城镇体系规划具有局限性。以白鹤滩水电站建设影响区作为研究案例，将移民安置规划与城乡规划结合，从移民安置规划出发，探索针对此类型区的实用高效的城镇体系规划调整方法。进一步，此方法还可一般化推广至大型移民工程区域、灾后重建区等具有城镇体系突变特征的区域。

城镇体系；移民安置；规划；白鹤滩水电站

0 引 言

水电站，特别是大型水电站的建设涉及征地面积广、移民规模大，给所在区域社会经济发展带来较大影响。城镇体系的重构即重要体现之一[1-2]。自三峡工程起，大量研究表明水电站建设影响区的城镇化和城镇体系重构具有独立区域性和超常规性，而非循序渐进的过程[3]，是通过工程建设、土地分配、移民安置，在外力推动下的突变。外力包括生产资料和生活环境受淹、安置区基础设施和公共设施改善、建设期工程枢纽区的基建和产业资本投资、移民后期扶助投资等[4-5]。因此，若按常规的县域城镇体系规划方法进行城镇规划调整，历时时间长，重复工作量大，且不易把握征地建设和移民安置区的城镇体系重构突变性特征，与移民安置规划缺乏衔接，使得规划时效性和科学性存在局限。

本文从移民安置规划的调查资料与成果出发，探索针对水电站建设影响区这种特定类型区的城镇体系规划调整方法，将移民安置规划与城乡规划相衔接，可促进移民安置规划与城镇体系规划调整的同步审定。研究过程中，参考了三峡库区[6-7]、丹江口库区[8]等库区，乃至灾后城镇体系重建[9]的规划经验和方法，选取金沙江白鹤滩水电站建设影响区作为案例。

1 移民安置规划与县域城镇体系规划的衔接

1.1 两规编制要点

我国移民安置规划[10-11]的编制源于20世纪90年代的三峡工程建设移民工作。2007年实施的《水电工程农村移民安置规划设计规范》、《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》[6-7]，规定了移民安置规划的设计原则、程序、内容和深度，适用于大中型水电工程预可研报告、可研报告和移民安置实施等阶段。移民安置规划偏重实物指标匡算、补偿安置方式和标准确定、环境容量测算、基础设施复建等技术指标，只涉及城镇、集镇点迁建，尚未包括城镇化和城镇体系调整内容，在战略引领上有所欠缺，在实际工作中也与城乡规划间缺乏衔接。

县域城镇体系规划根据《中华人民共和国城乡规划法》[12]，是城市总体规划中的法定组成，需遵循经批复的省域城镇体系规划、县(市)国民经济与社会发展战略规划和其他规划。编制方法遵循住建部下发的《县域城镇体系规划编制要点》[13]。城市总体规划一般五年修编，常规修编过程中往往要对上版规划实施评估、社会经济建设项目调查，之后预测县域城镇人口发展情况，规划城乡居民点布局等。

1.2 内容对比和衔接可行性

对比移民安置规划和县域城镇体系规划(以下简称“两规”)的核心内容(见图1)，可见两规具有时序、范围、调研资料和规划内容衔接的可行性，奠定了两规衔接的方法基础。

(1)时序的衔接。移民安置规划在工程建设的预可研报告就开始编制，而大型水电工程从前期论证到工程建设跨越时间比较长，在城镇体系规划调整之前，一般已形成比较完善的移民安置规划可供使用。在编制时序上，二者具备衔接的可行性。

(2)范围的衔接。水电工程建设征地处理范围确定为其所涉水库淹没影响区和枢纽工程建设区，结合工程建设方案和施工组织设计进行确定；并根据建设征地处理范围绘制建设征地移民界线图。计算和分析其涉及的县(市)、乡(镇)土地和人口受影响程度，可确定出城镇体系规划的调整范围。

(3)调研资料的衔接。移民安置规划的社会经济和实物指标调查包括建设征地区和移民安置区的国民经济和社会发展统计资料、人口和资源普查资料、发展规划、政策性资料、物价资料、基础设施资料、民族风情与生产生活习惯、农户家庭现状、耕园地产量等。特别是农户家庭现状和耕园地产量资料由典型调查获得，调研过程时间长，工作细致，有较重要的第一手价值。实物指标调查包括建设征地范围内的人口、土地、建筑物(构筑物)、矿产资源、文物古迹、具有社会人文性和民族习俗性建筑场所的数量、质量、权属和其他属性等指标，可较准确地反映电站工程建设前后影响区域重要实物的变动情况。移民安置规划内容详实的调查资料数据库十分适合县域城镇体系规划调整使用。

(4)规划内容的衔接。移民安置方案中对土地、产业、基础设施等城镇发展要素的淹没、影响情况进行了调查分析，对生产安置和搬迁安置人口的规模、分布、迁移方向居民点都进行了详细地阐述，对城市集镇受影响程度进行了评估，提出了城市集镇迁建新址，拟定迁建规划人口规模、标准和方案。在可研阶段还进一步提出城市集镇迁建修建性详细规划设计成果。这些都是影响城镇体系发展的关键性要素，可供编制城镇体系规划调整方案时选用。

综上，移民安置规划编制阶段早，在确定规划调整范围、社会调查、实物影响分析、人口分布和移民城镇迁建规划等方面可为县域城镇体系规划编制方法和内容奠定基础。从移民安置规划出发，可以更加科学、有效地同步拟定城镇体系规划调整方案，使之能促进城乡经济、社会和环境的协调发展。

图1 《移民安置规划》与《县域城镇体系规划》核心内容比较

2 以白鹤滩工程建设影响区为例的研究

2.1 区域及移民概况

白鹤滩水电站建设影响区域涉及云南和四川两省宁南县、会东县、巧家县、会泽县、昆明市东川区、倘甸工业园区、禄劝县，土地面积227.620 km2，山地面积占90%以上，水、矿产、生物资源丰富，但耕地资源有限。库区经济比较落后，人均GDP和城镇化率远低于四川、云南两省平均值，处在城镇化和城镇体系发育初期。

根据移民安置总体规划，至2020年白鹤滩水电站搬迁安置移民接近10万人，规划迁建白鹤滩镇等8座城、集镇(见表1)。

2.2 确定规划调整范围

七县(区)中，宁南、会东、巧家三县建设征地涉及土地占总面积的87%，移民人口占总移民人口的96%以上。其余区县移民规模小，无跨乡镇移民和城、集镇迁建，土地、基础设施等生产资料受淹范围小，基本不影响县域城镇体系。因此，为便于和城乡规划衔接，将规划调整范围定为宁南、会东和巧家三县县域。

表1 主要乡(镇)域和迁建城、集镇人口规模影响程度分析

注：表中仅列出移民规模在1 000人以上的乡镇。数据来源为各乡镇2011年人口统计报表、2013年《金沙江白鹤滩水电站移民安置规划大纲(第二稿)》。

2.3 评估城镇发展要素变化

城镇化发展及城镇体系的发育演化源于人口、土地、区位、产业等要素驱动。根据移民安置规划内容，分别对上述要素进行评估。

(1)人口规模。根据移民安置规划中的乡镇人口资料，列出主要乡(镇)域人口规模影响程度分析表(见表1)。发现乡(镇)人口净迁出规模和幅度较大的有宁南县华弹镇、白鹤滩镇、葫芦口镇和骑骡沟乡，会东县大崇乡、鲁吉乡、野牛坪乡和溜姑乡；净迁入规模和幅度较大的有宁南县大同乡、松新镇、华弹镇和白鹤滩镇，会东县姜州乡、小坝乡和会东镇。巧家县5个乡镇移民均在本乡镇内安置，对乡(镇)域人口规模未造成影响。8座迁建城、集镇均选择新址整体迁建。各城、集镇新址迁入人口为现址人口的1.5～3.1倍，城、集镇的规模将进一步扩大，地位增强。城镇的发展需要区域人口作为支撑，乡(镇)域人口增长规模和增长幅度较大的大同乡、松新镇、姜州乡、小坝乡和会东镇将可能是新城镇出现和原有城、集镇快速发展的区域。大同乡是乡域人口增长幅度最大的地区，有望发育出新城镇。葫芦口镇迁建新址在松新镇境内，两镇区距离近，未来可促进连片发展，成为人口规模更加庞大的新松新镇。会东镇县城周边居民点和小坝居民点、姜州居民点接受移民都在1 000～2 000人，将促进当地的城镇、集镇壮大。巧家县移民29 457人迁至环县城一带，将有力地促进县城移民城镇化。

(2)土地资源。水电站建设使河谷地带耕园地资源锐减。根据移民安置规划列出各乡镇耕园地资源影响程度分析表(见表2)。宁南县葫芦口镇、华弹镇、骑骡沟乡和白鹤滩镇，会东县崇乡、鲁吉乡、溜姑乡和野牛坪乡，巧家县白鹤滩镇、金塘乡和蒙姑乡耕园地减少明显，大部分为淹没区，安置区土地资源小幅下降。结合人口迁移，宁南县白鹤滩镇、大同乡、松新镇，会东县野牛坪乡、姜州乡、黑嘎乡人均耕园地面积减少幅度最大，将加剧人地矛盾及原有居民与移民之间的矛盾，土地承载能力下降，迫切需要加快失地农民通过城镇化转产就业。位于枢纽工程区的宁南县白鹤滩镇和巧家县大寨镇部分耕园地转为建设用地，除直接用于迁建城、集镇建设外，还用于电站枢纽工程、基础设施复建等，电站完工后形成较好的土地平整和基础设施开发条件。

表2 主要乡(镇)域耕园地资源影响程度分析

注：仅列出耕地变动在100公顷以上的乡镇。资料来源为第二次全国土地调查数据、2013年《金沙江白鹤滩水电站移民安置规划大纲(第二稿)》。

(3)区位条件。宁南县域内省道S212、沿金沙江公路是城镇体系两大空间发展轴。今后省道S212沿线城镇的发展机遇将更加突出。葫芦口镇迁建新址位于S212发展轴最北端，将成为宁南县向北联系的重要门户。大同乡人口陡增80%，新生产开发土地面积243 hm2，并有复建212省道、复建黑水河大桥、跨金沙江大桥直通县城、华弹和云南巧家县，成为两大发展轴的新交汇点，有望发育新兴的枢纽城镇。会东县内有省道S310、沿金沙江公路两大发展轴，省道S310发展轴区位优势相对强化，移民迁入较多的会东镇、姜州乡和小坝乡均位于沿线。姜州作为公路、铁路交通节点的区位优势更加强化，小坝是会东县通往会理县的必经门户。巧家县城镇体系空间格局受影响较小，移民均在本乡镇安置，不改变全县的总体人口和经济空间布局。金塘集镇新址在巧蒙公路和昭巧公路交汇处，西与会东县鲁吉集镇隔江相望，交通区位优越，在县域城镇体系空间结构中的地位更加突出。

(4)产业和城、集镇职能。人口、土地、区位条件变化影响城镇职能类型和强度，根据上文研究选择受影响较大的宁南县松新、大同、白鹤滩、葫芦口、华弹、骑骡沟，会东县会东镇(县城)、姜州、小坝、大崇、鲁吉、溜姑、野牛坪，巧家县白鹤滩镇(县城)、金塘、大寨重点研究。

宁南县松新镇除工业外，因葫芦口镇新址建设贸易职能增强。大同作为水、陆交通枢纽商贸物流职能增强。白鹤滩处于电站枢纽区，工业、旅游职能增强。因耕园地大量减少，华弹、骑骡沟农贸职能强度减弱。会东县会东镇因移民迁入为加工业、服务业发展提供劳动力资源，综合型中心城镇职能增强。姜州物流、工贸、商贸等综合服务职能增强，小坝类似。沿江大崇、鲁吉、溜姑、野牛坪4个集镇农业职能减弱，但鲁吉交通贸易职能强化。巧家县白鹤滩镇(县城)因大量移民迁入，将强化政治、经济、文化中心地位。金塘集镇新址具备建设物流、商贸城镇的绝对优势。大寨镇是枢纽工程建设区建成后遗留的厂房、园区基础设施适合工业发展。

2.4 提出城镇体系调整方案

(1)调整方案。以《四川省宁南县城市总体规划(2005—2020)》、《四川省会东县总体规划(2007—2020年)》、《云南省巧家县城市总体规划(2008—2030年)》作为现有方案，根据要素变化评估，提出调整方案：①宁南县将松新镇由二级片区中心镇上调为县域副中心城镇，大同镇由四级(一般集镇)调整为三级(地区中心镇)；大同镇职能调整为商贸型，白鹤滩镇职能调整为工旅型；空间结构由“一心、四极、两轴”调整为“一主一副、四极、两轴”。建议撤销葫芦口镇建制，取消行政单元，以黑水河为界，分别划入华弹镇和大同乡，调整大同乡为大同镇。②会东县大崇由三级(一般镇)调整为二级(重点镇)；鲁吉乡由四级(乡集镇)调整为三级(一般镇)，职能调整为商贸型。③巧家县调整金塘为二级(中心镇)；大寨镇职能调整为清洁能源工业、旅游为主的工贸型城镇；空间结构增加金塘一个支点。

(2)调整后区域基础设施规划建议。为支持规划调整，建议宁南县提升省道S212道路等级，复建沿金沙江公路，加强纵向发展轴的横向联系。新建松新110 kV变电站。加强金沙江、黑水河沿岸白鹤滩镇、华弹镇、大同镇、披砂镇的港区和旅游码头建设。建议会东县加快打通尽端式路网，特别是加强县城—铅锌—鲁吉(金沙江沿岸)线路建设。复建金沙江沿岸大崇、鲁吉、野牛坪等地渡口，加快重点港口建设，使大崇、鲁吉成为铅锌工矿产品的重要水陆出口点。建议巧家县重点完善巧蒙和昭巧公路干线复建和大寨、金塘等移民城镇建设。

3 基于移民安置规划的城镇体系规划调整方法

根据上述研究，基于移民安置规划总结城镇体系规划调整基本方法(见图2)。

图2 与移民安置规划相衔接的县域城镇体系规划调整方法

(1)确定调整范围。依据移民安置规划的建设征地处理范围，评估城镇受影响程度，确定城镇体系规划的调整范围。因县域城镇体系规划是城市总体规划的法定内容，调整范围确定最好与县级行政区单元保持一致，每个县分别作调整方案；影响程度较小的乡镇所在县则不划入调整范围。

(2)分析城镇发展要素前后变化。依据移民安置规划的社会经济及实物调查成果，分析土地、产业、基础设施等要素的淹没、影响情况，归纳要素变动特征和趋势；依据移民安置规划中的移民安置和城、集镇迁建方案，明确人口迁移的规模和方向、城、集镇的迁建情况。

(3)总结城镇体系等级规模、职能、空间结构影响要点。对城镇发展要素中的人口、土地等进行分析，对应得出城镇等级规模变动要点；对要素中的区位条件等进行分析，对应得出城镇空间结构变动要点；对要素中的人口、土地、区位综合分析，对应得出产业和城镇职能分工变动要点。

(4)提出调整方案。将上述变动要点，与现有城市总体规划中的县域城镇体系规划内容对比，提出调整方案，同时提出重要区域性基础设施配套要求。

(5)下一级村镇体系规划调整。在县域城镇体系调整的基础上，进一步对下一级影响较大区域的乡(镇)域村镇体系进行调整。

4 结论与展望

研究发现，大型水电站建设带来的是区域城镇体系突变式的改变，具体源于城镇发展要素——人口大规模迁移，土地资源骤然增减、区位条件及产业结构的短时间变动，需及时跟进城镇体系规划调整工作。但采用常规的城镇体系规划调整办法历时时间长，工作内容重复，编制时效性差，且容易与移民安置规划的内容相脱节。移民安置规划与县域城镇体系规划在编制上存在时序、范围、调研资料和规划内容的相关性，奠定了两规划衔接的方法基础。通过对白鹤滩水电站工程建设影响区的案例研究，总结了从移民安置规划的资料和方案出发进行城镇体系规划调整的方法，并证明该方法有较强实用性，可避免大量重复工作，提高规划调整方案编制效率。

建议：未来在移民安置规划中补充城镇体系规划调整内容，使两规得以同时审定，加强衔接。本文方法虽针对水电站建设影响区这种特定类型区，也可进一步一般化推广至大型工程移民区、灾后重建区等具有城镇体系突变特征的区域。

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ResearchonPlanningAdjustmentMethodofUrbanSysteminConstructionAffectedAreaofLargeHydropowerStation

XIANG Yizhi

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 311122, Zhejiang, China)

The reconstruction of urban system in construction affected area of large hydropower station is a kind of unusual mutation under external force, so conventional urban system adjustment approach has its limitations there. Taking Baihetan Hydropower Station affected area as a case, an efficient and practical urban system planning adjustment method is explored for this kind of area based on the combination of resettlement planning and urban planning. Further, this method can also generally be applied to large resettlement regions, post-disaster reconstruction areas and others which have the characteristics of urban system mutations．

urban system; resettlement; planning; Baihetan Hydropower Station

F292;TV741

A

0559- 9342(2017)09- 0010- 05

2016- 02-16

项怡之(1987—)，女，浙江瑞安人，工程师，经济师，硕士，从事城市、区域发展研究和规划工作．

(责任编辑陈 萍)