他山之石，可以攻玉浙江创建特色小镇和美丽乡村的经验借鉴与思考

2018-01-08郭雨露

中华建设 2017年12期

郭雨露

郭雨露

近年来浙江特色小镇与美丽乡村的创建成果引起了国内外各界的空前关注，结合杭州、湖州、嘉兴等地的实践情况，通过梳理特色小镇与美丽乡村建设的目标内涵、产业特色、功能类型、创新特点，总结特色路径与实践经验，从思维、理念、方法、政策、程序以及管理等角度对广州建设特色小镇与美丽乡村进行创新思考和建议。

一、浙江特色小镇建设的情况

1.总体概况

2014年底，浙江把特色小镇建设作为推动经济转型升级和城乡统筹发展的重大决策，明确提出全省重点培育和规划建设100个左右特色小镇。截至2016年底，浙江分两批公布了共79个省级特色小镇创建名单。其中10个被确定为省级示范特色小镇，如玉皇山南基金小镇、梦想小镇、智能汽车小镇等。

2. 杭州、湖州、嘉兴等地实践情况

（1）杭州上城区·玉皇山南基金小镇

位于杭州上城区玉皇山南麓，北依西湖、南抵钱塘江，属钱塘江金融港湾核心区域。小镇规划面积3.2万平方公里，呈“北斗七星”布局，共分四期。一期八卦田公园片区，主要通过改造更新，把原先厂房、民舍、仓库混杂地区变成以文创功能为主的创意产业园区，将原先简单仓储加工业向高端产业转型，逐渐形成私募金融集聚产业。二期海月公园片区，结合优越的自然环境，采用低密度，低容积率，独栋、合院、低层的建筑群，营造园林式办公区域。三期三角地仓库片区配置私募基金孵化空间，四期机务段片区为小镇提供配套服务的大型金融机构和小型私募机构。

整个小镇用“微城市”理念打造，建设60套人才公寓、食堂、咖啡馆及茶楼等多样配套，并专门成立了区、街道两级的“为企服务中心 ”，提供工商注册、帮助子女就学、办理员工社保等一条龙服务。

目前，一期已先行开发完成，二期建设的安家塘、甘水巷、目术塘组团及樱桃山生态公园配套建筑也已基本竣工交付。截至2016年9月底，小镇已入驻了各类私募基金机构及金融企业280余家，管理资产规模超过1500亿元，在省内居于领军地位。

（2）杭州下城区·新天地跨贸小镇

位于杭州下城区北部，属传统老城区和城市边缘区的衔接区域。总规划面积4.9平方公里，主要由综试区下城园、杭州新天地及创新中国产业园、星火电子商务产业园组成，形成“一镇两核心多园区”格局，打造一个集跨境电商总部楼宇、O2O展示街区、众创空间、大通关服务中心、电商孵化、跨境生活体验等为一体的特色小镇。

小镇从2012年底启动筹备至2016年3月正式开镇，经历了从“园区迈向小镇”的发展历程，做到“三创新”和“五平台”，具有“全国首条跨境电商出口查验流水线”，通过“全国首创‘清单核放、汇总申报’通关模式”，提供“跨境电商数据通关平台”、“跨境电商综合服务平台”、“跨境电商众创孵化平台”、“跨境电商智能物流平台”和“跨境电商O2O展交平台”服务。

（3）湖州德清·地理信息小镇

浙江省首批37个特色小镇之一，位于湖州市德清科技新城核心区，毗邻塔山森林公园，下渚湖，环境优越。小镇距杭州不到一小时车程，交通便利。

早在2011年德清县就和省测绘与地理信息局合作，共建浙江省地理信息产业园。2012年5月，国家测绘地理信息局、浙江省人民政府、联合国统计司在杭州签署三方协议，“中国-联合国地理信息国际论坛”会址正式落户德清，并被确认为联合国全球地理信息管理高层论坛永久会址。2014年9月，总规划面积3.6平方公里的地理信息小镇全面启动建设。目前，这个以地理信息产业为核心，以签约落户项目为载体，将产业、城市、科技三要素纳入规划理念，建设配套一流、设施完善、环境优越、高端人才集聚、绿色休闲宜居的特色小镇已初具规模。

目前，小镇已成功引进浙江正元地信、南方测绘、中测新图等地理信息企业90家，初步形成涵盖地信装备制造、芯片研发、数据采集、软件研制、信息服务等完整的产业链条。

（4）嘉兴桐乡·乌镇互联网小镇

隶属浙江省嘉兴桐乡市，西临湖州市，北界江苏苏州市吴江区，为二省三市交界之处、沪杭城市群的核心地带。乌镇1991年被评为浙江省历史文化名城，1999年开始古镇保护和旅游开发工程。2014年11月19日成为世界互联网大会永久会址。乌镇经历了 “历史文化名城——旅游开发景区——文化旅游产业区——‘互联网+’文旅特色小镇”4个发展历程。

在互联网时代下，乌镇充分利用云计算、移动互联网、物联网和大数据等新一代信息技术，打造开放共享的“互联网+”旅游产业生态圈，建成产业、文化、旅游和社区四大功能紧贴互联网的水乡特色小镇，打造智慧旅游、智慧医疗、智慧养老、智慧政务等，设互联网医院、智慧养老综合服务平台，乌镇智慧景区（西栅），提供创客空间。

3.建设显著特征

（1）目标内涵“鲜明”

浙江省提出的特色小镇“非镇非区”，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台，区别于行政区划单元、产业园区和美丽乡村，是一个融合产业、文化、旅游、社区功能的创新创业综合平台。在现有产业基础上，特色小镇建设打破行政区域划分的限制，在相对狭小的区域内，将产业转型升级、城市更新改造、旅游景观建设和社区功能配套有机融合的一个综合体系，具有小空间大集聚、小平台大产业、小载体大创新、小样本大示范等特点，其目标是打造城乡产业转型升级、城乡规划建设创新上的节点式示范。

（2）产业定位“特色”

特色小镇建设的基础源于浙江“块状经济”和区域特色产业30多年的实践。明确聚焦“7+1”产业，即信息、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等支撑浙江省未来发展的七大产业和茶叶、黄酒等历史经典产业，坚持产业、文化、旅游“三位一体”和生产、生活、生态融合发展。

（3）创建类型“多元”

特色小镇分为四类：①产业园型（城市新区型），包括新天地跨贸小镇、德清地理信息小镇等；②老城区改造型，包括玉皇山南基金小镇、余杭梦想小镇等；③特色创建型，即升级原有产业，打造特色，包括乌镇互联网小镇、绍兴黄酒小镇等；④风景区型，包括开化根雕小镇、龙泉青瓷小镇等。

（4）创新特点“突出”

上述杭州、湖州、嘉兴等地案例充分体现了特色小镇建设的创新特点，实现了产业“特而强”（分别为金融、信息、创新、健康和旅游产业）、形态“精而美”（占地面积不大、环境优美、一镇一风格）、功能“聚而合”（以产业为基础，融入文化基因、嵌入旅游功能、完善社区公共服务）和主体“大而专”（大部分都有大型企业作为投资建设主体和发展龙头，聚集一批专业企业入驻）。

二、他山之石——特色路径与实践经验

1.特色小镇建设

（1）强化规划引领，明确建设主体

特色小镇优先选择在城乡结合部等交通便利、易受中心区功能辐射区域，规划面积一般在3平方公里左右，建设面积一般在1平方公里左右。原则上3年内要完成固定资产投资约50亿元。所有特色小镇要建设成为3A级以上景区，旅游产业类特色小镇要按5A级景区标准建设。要求坚持市场化运作，每个小镇要有明确的投资主体，由企业为主推进项目建设。政府主要是加强引导和服务保障，在规划编制、基础设施配套、资源要素保障、文化内涵挖掘传承、生态环境保护等方面更好地发挥作用。

（2）注重建设考核，宽进严定

在创建程序方面，采用“宽进严定”方式推进。不平均分配名额，凡符合条件的纳入创建名单；对纳入创建单位的，建立年度考核制度，考核合格才兑现扶持政策。

考核工作由浙江省特色小镇规划建设工作联席会议办公室组织进行，根据特色小镇的内涵特征，重点考核高度要素集聚、投资情况、特色打造等方面内容，分类评出优秀、良好、合格、警告、降格五个级别，以奖惩结合的鼓励和督促特色小镇的发展与管理。通过3年左右创建，对实现规划建设目标、达到特色小镇标准要求的，由浙江省特色小镇规划建设工作联席会议组织验收和考核，通过验收的认定为省级特色小镇。

特色小镇指标考核要素一览表

（3）挖掘自身资源，产业聚焦准确

特色小镇建设，关键在于突出“特”字，要各有特色、形成亮点。上述几个特色小镇都能聚焦自身资源，发展最有基础、最具潜力、最能成长的产业形成特色产业生态圈。玉皇山南基金小镇利用自身地处钱塘江金融港湾核心区的区位优势，结合得天独厚的环境引入金融机构与私募基金公司，打造信息金融产业生态圈。新天地跨贸小镇利用跨境电商的政策优势以及杭州新天地商业集群效应，定位发展电子商务贸易产业。德清地理信息小镇利用“中国-联合国地理信息国际论坛”会址落户德清的机遇，以及省测绘与地理信息局合作共建浙江省地理信息产业园的发展基础，发展信息、高端装备制造等产业。乌镇互联网小镇在已有的旅游、文化产业基础上，利用其成为世界互联网大会永久会址的机遇再度提质升级，发展集旅游、信息、健康于一体的综合型、智慧型旅游产业。几个小镇的产业聚焦准确，特色明显，避免了同质竞争。

（4）政策供给“过硬”，用地、财政支撑

浙江特色小镇能取得丰硕成果关键在于政策的大力支持。一是有奖有罚的土地供给。充分利用低丘缓坡、滩涂资源和结合“三改一拆”盘活存量建设用地。建设中需新增建设用地的，由各地先行办理农用地转用及供地手续；对如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的50% 给予配套奖励，其中信息、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%给予配套奖励；对3年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标。二是期权式财政奖励政策。特色小镇在创建期间及验收命名后，其规划空间范围内的新增上交省财政部分，前3年全额返还，后2年返还一半给当地财政。对于有价值的历史街区，政府通过“三改一拆”（即改造旧住宅区、旧厂区、旧城中村，拆除违法建筑）政策，投入大量资金用于安置补偿和改造更新，并行推进就近安置工作，规划建设高标准安置小区，实时跟进配套项目，建设国际医疗中心、国际化教育配套。后续进行管理、运营，将部分收益分红给村民，使得村民能就近安居乐业。

（5）智慧建设理念，推广普及信息化技术

特色小镇的人性化体验和特色性项目在互联网与智能化产业的支撑下得到推广和认可。乌镇从旅游小镇升级为互联网小镇后，整个建设体现了“智慧建设”理念，景区以智慧旅游为核心，推出了二维码电子门票、“无纸化导览”、扫码支付、智慧信息亭、智能化公共自行车租赁等信息产品和服务，大大增加景区参观的通行效率。

2.美丽乡村建设

（1）注重规划引领，可持续推进

浙江省美丽乡村建设分阶段抓重点，包括“改善环境-提升美化-精品示范”三个阶段：①2000年至2008年开展农村人居环境改善工作，包括村庄环境整治、示范村建设等；②2008年至2012年开展美丽乡村建设工作，实施全覆盖美化提升；③2013年至今，开展美丽乡村精品村示范村创建工作。美丽乡村创建有自上而下、从战略引领到实施建设的规划引领，体系层层推进。德清在“美丽乡村”中明确各环节的工作重点，形成“美丽县城-美丽城镇-和美家园”三级联动体系。利用可持续发展的规划理念推动美丽乡村建设，强化“八化”标准，强调垃圾和污水的资源化利用，各村设立垃圾资源化利用站，引入微动力的污水处理、垃圾分类和微生物发酵资源化处理系统等。期间，农民环境保护意识明显增强，生活环境质量大为改善。

（2）活用土地试点政策，注重弹性供地

德清县是国家农村集体经营性建设用地入市试点、省闭坑矿地综合开发利用试点、“坡地村镇”建设用地试点县，在建设中活用试点、挖掘存量用地，以“多规合一”为基础，结合城乡规划修编和土地利用总体规划调整完善盘活村庄建设用地。莫干山“洋家乐”项目就是利用“坡地村镇”建设用地试点政策，采用点状供地得以落实。点状供地允许仅将建筑基底红线划为建设用地，这样既可以节省用地指标，又大大推动了山地丘陵地区旅游业的发展。

（3）善于挖掘乡村文化，丰富村民文化生活

美丽乡村建设注重丰富村民精神生活、营造文化氛围，各村建设文化礼堂、村史展览馆、村民图书馆，开展美丽庭院评比和村民愿景收集等活动。莫干山镇区善于挖掘本村历史文化，结合风景区入口设置庾村1932文化市集（乡村文创园）、黄郛莫干农村改良展示馆、莫干山民国图书馆等为村民提供休闲娱乐场所，同时也为宣传美丽乡村创建成果提供展示平台。

三、可以攻玉——借鉴启示与创新思考

浙江特色小镇和美丽乡村的建设已取得丰硕成果，对广州推进特色小镇和美丽乡村建设有很大的借鉴与启示，广州可以借他山之石，从思维、理念、方法、政策、程序及管理等多角度进行创新。

1.主动挖掘资源，找准特色产业支撑

特色小镇的产业定位聚焦自身资源、产业特点、自然景观、人文特色等要素，主动挖掘潜力产业，同时与我市“十三五”时期重点发展的金融科技信息服务、时尚创意等生产性服务业，旅游、文化、健康、养老等生活性服务业，智能装备及机器人、航空应用等先进制造业以及安全型、都市型现代农业的产业导向保持一致，体现转型、创新的含金量。努力挖掘独特的人文景观资源，广州历史文化名镇名村非常多，从化、增城、花都等区自然资源非常优越，要加大宣传报道力度，增加社会关注度，吸引企业入驻、开发、建设。

2.强化规划引领，多方协同参与

优化传统的“政府规划部门主导--规划设计单位组织实施--规划成果公示征求意见”的建设路径，在确定特色小镇产业、选址等基础性条件后，由规划部门主导，吸引投资主体、文化旅游建筑类专家、相关居民村民等共同参与规划建设。引入项目策划、旅游路线和运营方案的产业规划，将特色小镇创建与小城镇综合整治结合起来，实现城乡整体性的优化提升，形成多方参与后得出的“规划+产业策划+村（镇）景观风貌规划”的协同编制体系。

全方位调动市场与社会资源。既要因地制宜对接和吸引特色小镇所在区域的大型企业以及其他外来企业、民营企业参与小镇建设，也要采取创新性做法激发全社会各类市场主体的投资意向，引导各类大专院校、科研院所、各种专业机构、艺术机构、社会团体都参与到特色小镇建设中，“让专业的人做专业的事”。

3.阶梯式分类发展，创建示范精品

特色小镇实行创建制，以具备相应的产业、技术、资金、规划、人文气息等要素为基础条件，按照“重点扶持一批，培育发展一批，储备孕育一批”的基本工作格局，统筹推进。分类发展示范精品，从环境整治、生活质量、产业转型、平台建设等方面创建1～2个特色小镇示范镇和精品示范村，并在工作机制、政策和资金配套上探索创新突破。在区位选择上应优先考虑交通便利的城乡结合部，比如花都、番禺村级工业园较多，不少园区传统产业已经衰弱面临转型，可以整体打包重新规划，优先创建特色小镇。在资源选择应优先考虑环境优美的城郊村庄，比如帽峰山下的白山村，从化的莲麻村等，结合自身已有的独特资源，通过规划的深刻挖掘进行提质升级，优先创建示范。

4.加强政策创新，制定考核、奖惩机制

在土地政策方面，对小镇建设用地可以打包捆绑出让，优先进行土规调整、保障用地计划指标。在小镇管理方面，强化社区功能，推进智能数字化、信息化管理，完善医疗、教育和休闲设施，实现“公共服务不出小镇”。

制定特色小镇指标考核激励机制。被列入创建名单的小镇每年都要接受类似于浙江省特色小镇规划建设工作联席会议办公室这种特色小镇管理机构的指标考核，根据特色小镇的内涵特征，重点考核高度要素集聚、投资情况、特色打造等方面内容，分类评出优秀、良好、合格、警告级别，以奖惩结合鼓励和督促特色小镇的发展与管理。

5.简化农民建房报批程序，鼓励村民盘活土地废旧房资源，自主发展旅游产业

农民建房审批管理可根据项目性质和土地使用情况采用差异化管理策略，对于涉及农用地转为建设用地的农民建房项目按标准程序审批，可适当精简利用存量土地建设村民住宅和村级公共服务设施的审批程序，用已批村庄规划代替办理报批程序，取消使用本村镇（村）公共设施和公益事业用地的立项、申请规划条件、申领建设用地批准书等环节，或探索乡村建设规划许可证和建设用地批准书“两证合一”，尽量精简农民建房审批程序，推动乡村建设规划许可证的核发，保证农房建房的程序规范性和合法性。同时鼓励农民自主改造、修缮废旧房农舍发展民宿，盘活土地资源发展2.5旅游产业和高端旅游产业，促进开发农业观光、科普、农事体验等多种功能，增加农民收入，切实解决农村“空心化”等深层次问题。

6.加强基层民主政治建设, 镇民、村民共同行动，提升规划建设管理水平

在利益多元化、需求多样化形势下，应尊重镇民、村民意愿，调动群众的参与热情和发挥创造精神。以镇民、村民自治为抓手，加强镇、村基层民主政治建设，在特色小镇和美丽乡村编制实施全过程，按照程序做好宣传与公示工作，建立民主议事制度，向村民广泛宣传土地管理、建设规划等法律法规，积极宣传建设特色小镇、美丽乡村给镇民村民、集体、国家带来实惠的典型事例，让其掌握更多信息、参与管理、共同监督，促使其发挥主人翁作用，从而提高参与更新改造的积极性与规范建房意识，缓和化解矛盾冲突，提升规划建设管理水平。