政府投资项目的PPP融资模式研究

周显武

政府投资项目的PPP融资模式研究

周显武

政府投资项目经常会面临投资额度大、财政资金短缺的瓶颈。通过采用PPP融资模式，拓宽了政府投资项目资金的来源，引入了一些私人部门的资金、技术以及管理模式，政府投资项目的建设水平得到了较大的提高，采用PPP融资模式是我国政府投资项目融资渠道的新思路。

为了加快政府投资项目融资方式的改革，通过多种方式来吸纳私人资金投资到政府投资项目上，出现了一个全新的概念——公共私人合作伙伴关系（Public-Private Partnership—PPP）。在PPP模式中，政府部门只需要对服务成果进行描述，然后规定一些标准以及采购服务的具体结果，不用制定详细的技术规范，选用多种类型的方式，将私人部门的优势充分发挥出来，同私人部门一起合作，提供优质的公共服务，最终完成PPP的融资过程。

一、PPP融资模式的基本理论

1.政府投资项目

所谓的政府投资项目，是政府为了更好地推动国民经济和地区经济的发展，为了满足社会的文化和生活需要，兼顾国防和政治等因素，进行一些政府财政投资，比如发行国债或者是地方财政债券等，通过国家财政担保的或者外国政府赠款的金融组织进行贷款，然后兴建一些固定资产投资项目。政府投资项目通常情况下划分为以下两种类型：经营性项目（轨道交通、港口、电力、公路、机场、供水、垃圾处理系统以及环境卫生设施等一系列的基础设施项目）以及非经营性项目（学校、政府办公楼以及医院等公益事业和公共工程）。

在建设非经营性项目时，通常是由政府担任投资主体，主要由政府财政拨款来建设，可以通过推行代建制，通过社会上的专业力量来建设这些非经营性项目，提高建设水平。对于经营性项目来说，通常需要很大的资金量，而且有较长的投资建设周期，但是其关键在于可以得到一定的回报，所以在建设经营性项目时，可以在项目建设过程中引入私人资金，拓宽政府投资项目的融资渠道。

2.PPP融资模式概念

在通常的融资模式下，对于一个政府投资项目来说，国家和地方政府是投资主体，建设资金的来源是财政收入。政府拨款投资，建设一些基础设施，给社会带来经济效益，但是这同时也给政府带来了一定的财政压力。有些私人部门也希望可以投资参与建设这些项目，来为自己带来投资回报或者是建立一定的社会影响力。在这种背景下，为了追求双赢，就出现了公私合作伙伴关系。

PPP的英文全称叫“public-private-partnerships”，指的是由公共部门以及私人部门之间的合作伙伴关系共同来提供公共产品或者服务的方式。美国公私合作伙伴关系全国理事会（National Councilon Public Private Partnership）定义的PPP含义为：公私伙伴关系是公共机构和盈利性公司之间的一个协议。根据协议，公私两个部门可以共用彼此的资产和技术，共同为公众提供服务或者设施。不仅要一起共享各种资源，同时也要一同承担风险、收益以及社会责任。PPP的本质含义就在于可以使公共部门不需要首先购买资产，可以通过特定的合作条件来直接购买服务，这些服务设施由私人部门来提供。

3.PPP项目的运作流程

在PPP项目的运作流程中，首先是确定项目，成立负责项目的公司，然后进行招投标和项目融资工作，之后再建设项目和项目移交，最后是进行项目的运行管理。政府部门和私人部门会共同合作成立一个项目公司，这个公司被称为特别目的公司（SpecialPurpose Company，简称SPC），主体是项目，按照项目的预期收益和资产，政府设定一些扶持措施，比如贷款担保、税收优惠以及沿线土地优先开发权等，促进融资。SPC拥有政府部门授予的项目特许开发权，SPC取代政府来开发项目。当项目建成以后，在一定的时间内，SPC拥有项目的经营权，在经营期限内，SPC通过项目经营获得收益，也可以通过政府扶持转化成经济效益，在经营期满以后，经营权就回到政府手中。

二、PPP模式下的运作模式

最早深入对公共产品供给的公私合作模式进行研究的是E·S·萨瓦斯。他认为在基础设施领域想要采用公私合作可以通过多种形式，而且还指出了，在这个过程中，最关键的就是处理好有关参与方的角色、规制、竞争、风险、招标以及融资的问题。根据E·S·萨瓦斯的理论，结合相关的文献资料，PPP融资模式被分为外包类、特许经营、租赁经营以及剥离等模式。这些模式中，私人参与的程度和承担的风险程度各不相同。在我国比较常用的就是前三类。

外包类：政府投资项目，其中一部分或者全部的项目由私人机构承包，政府最后给私人机构收益。这种类别中，私人机构承担的风险比较小。

特许经营：整个投资项目中，由政府和私人机构共同来投资，私人机构有政府授予的特许经营权，私人机构提供公共服务并获得利润，经营期满以后，经营权由政府收回。在这个过程中，政府和私人机构一同承担风险。

租赁经营：整个投资项目中，全部或者其中一部分都是由私人部门投资，项目收费所得归私人机构所有，私人机构享有整个项目或者是项目一部分的所有权。在这种类型中，私人机构承担较大的风险。项目的一般操作步骤如下图。

项目操作步骤图

三、运作PPP模式时需要注意的具体事项

1.政府建立专门的机构来管理PPP项目

管理PPP项目时，需要政府组建专门的机构，同时制定PPP规章制度，管理机构负责评估项目，对项目中的合同进行管理，规范PPP项目的运行。并且要注意人才培训，培养PPP领域的专业人才。

2.政府要着眼长远

政府出现资金困难时，可以通过引进私人机构的资金来化解，同时也可以将PPP模式当作是一项长期的融资制度，在这个过程中，政府不仅要吸引民间私人资金，而且还要学习先进的管理经验。

3.坚持市场化

坚持市场化招标方式，公开招标过程，选择合适的民营投资者。

4.合理调控价格

在PPP模式中，政府和私人机构都不能只追求经济利益，应该合理地调控服务价格，使所建设的私人机构不仅可以盈利，同时也要保护群众可以使用公共品，要综合考虑群众的消费能力以及兼顾私人机构的盈利。

四、结语

改革的步伐不断加快，政府部门应该逐渐从盈利性以及竞争性的经营性项目中退出，鼓励私人机构参与经营性项目，逐渐形成一种多元化的投资结构。PPP模式为我国政府的投资项目拓宽了融资渠道，提供了一些新的思路。政府部门和私人机构通力合作，提高公共服务的质量，不仅实现了良好的社会效益，也带来了经济效益，实现了互利共赢的目的。

湖北省工程咨询公司）