也谈“安全监管”改革

文陈进军

《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（以下简称《意见》）已下发几个月了，笔者以企业安技人员的视角，就当前安全生产领域中的存在问题，谈几点改革建议。

多头监管 还有漏洞

仅以下列部分特种作业的监管为例(见下表)，安全生产领域存在多头监管、重复取证，还存在漏洞。

排除具体作业内容差异，上述特种作业与特种设备作业监管，主要存在两方面问题：一是重复。对于电工作业、高处作业两个部门都有资质要求，在监管检查中还存在互不认可情况，如安监局在检查中发现作业人员仅有压力容器焊接资质证书，而无安监局要求的焊接“特种作业”资质证书，会给予处罚，而质监局仅对特种设备才要求作业人员具备相关特种设备作业资质证书。二是有些地方还有监管漏洞。如某种汽车吊不属于特种设备，井架（吊起钻杆）也不属于特种设备，而涉及这些设备的相关起重作业同样危险，但却没有资质制约。

建议通过改革安全监管监察体制，加强安全生产委员会组织领导，充分发挥其统筹协调作用，由行业出标准，如电工作业就由电力行业部门出规定；高处作业就由建筑行业给标准；涉及特种设备的就由质监局统筹。通过改革，应简化监管手续，方便企业，并加强安全监管监察的专业性，既要避免同一工作内容重复取证；又要防止安全监管出现漏洞。

部分特种作业、特种设备作业多头监管重复取证表

强化主体责任 防止形式主义

《意见》强调指出，“严格落实企业主体责任”。既然是企业主体责任，那么安全监管部门就要充分调动其主观能动性，给出其在安全生产管理上足够空间，保证企业的自主性。除了必要的年度计划安全检查，其他时候应通过相关手段掌控企业安全生产形势。建议少发文、少些形式主义检查，减轻企业负担，强化监管力度。应避免“头痛医头脚痛医脚”式的发生事故后的安全大检查；避免“停工式”的安全大检查，如有些地区要求在当地的地方政府开会期间，危险作业和施工停工，来确保无事故，这可能会造成随后的事故“井喷”。还有一些地方安全监管部门先要求企业作出“安全承诺”，然后在完成安全大检查之后，宣布完成了“隐患大排查”。其实隐患排查范围很广，如安全现状评价、重大危险源评价、工艺操作安全性分析、设备基于风险的检查等，企业中所有相关安全生产方面的检查综合起来，才能是完成隐患排查。在短短的安全大检查后声称完成了全面隐患排查，只能说是形式主义，骗人骗己。血的事实证明，有的地方领导带检查团刚刚完成安全大检查，重大事故就接踵而至，这种检查不起作用。

建议安全监管部门改革监管方式，应重点监管企业是否建立全过程安全生产和职业健康管理制度，做到安全责任、管理、投入、培训和应急救援“五到位”，是否严格履行安全生产法定责任，建立健全自我约束、持续改进的内生机制，达到构建安全生产长效机制，实现安全生产长治久安的目的。

用法治思维和法治手段解决问题

2016年1月，习近平总书记在中共中央政治局常委会会议发表重要讲话，对加强安全生产工作提出五点要求，其中第三点是：必须强化依法治理，用法治思维和法治手段解决安全生产问题，加快安全生产相关法律法规制定修订，加强安全生产监管执法，强化基层监管力量，着力提高安全生产法治化水平。

我认为，当前安全生产监管监察中遇到的改革难题，应当以法治为切入点，用法治思维和法治手段来解决。

例如，据《湖南安化渣滓溪矿业有限公司“4·25”较大塔吊坍塌事故调查报告》报道，2015年4月25日14时20分，湖南恒欣建设工程有限公司承建的湖南安化渣滓溪矿业有限公司新建500T/D选矿厂工程，在进行塔吊拆卸作业过程中，发生塔吊坍塌事故，致3人死亡，1人受伤，事故直接经济损失244万元。此次事故是一起较大生产安全责任事故。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》等有关规定，经益阳市人民政府批准，成立了湖南安化渣滓溪矿业有限公司“4·25”较大塔吊坍塌事故调查组，由市政府常务副秘书长杨光辉任组长，安化县人民政府、市监察局、市安监局、市公安局、市总工会、市住建局、市规划局、市质监局、安化县安监局等成员单位有关人员参加，同时邀请市检察院派员参与事故调查。

可按照我国《特种设备安全法》规定，特种设备发生较大事故，由省、自治区、直辖市人民政府负责特种设备安全监督管理的部门会同有关部门组织事故调查组进行调查。

以上可看出，依据“条例”和“法”，调查部门及其行政级别有所不同。执行时“法”应高于“条例”。这一案例的塔吊就是特种设备，塔吊的拆卸就是特种设备作业。如按照法治要求，应该执行《特种设备安全法》中有关事故处理的条款。这一案例说明，各地区、各部门都亟待提高安全生产法治化水平。

又如，在大力推进安全生产标准化建设中，标准亟待整合。当前我们有GB/T19001-2008《质量管理体系要求》、GB/T 28001《职业健康安全管理体系》、GB/T 24001《环境管理体系 要求及使用指南》，涵盖了HSE（质量、安全健康、环保）三个方面。

现在有些大型国有企业与外企，进行了上述三个体系整合的实践。为避免不必要的资源浪费，应以法治思维通过顶层设计，以安全生产标准化为基础，打破部门壁垒，整合质量和环保要求，从质量安全标准的角度统一给出标准，避免要求企业多重、反复认证，体系认证“两层皮”等弊端。国家统一给出的标准，应整合标准框架，预留出兼容接口，涉及行业具体要求，可增设或者更换独立章节填充，或由单行相关标准规范补充。国内企业仅认证这一国家统一给出的标准，即可得到三个标准的认证，这样可以提高效率，节约人力与资金。