英国危险化学品应急管理

2018-01-08侯晓梅

劳动保护 2017年9期

关键词：预案化学品应急

文·图/侯晓梅

2016年10月9日-29日，国家安全生产应急救援指挥中心牵头组织22人培训团赴英国，就危险化学品应急预案及事故应急处置能力建设进行培训学习。

2016年10月9日-29日，由国家安全生产应急救援指挥中心牵头组织22人培训团赴英国，就危险化学品应急预案及事故应急处置能力建设进行培训学习。通过培训，了解到了英国应急管理特别是危险化学品应急管理的基本情况及特点。

英国安全委员会

皮埃尔大学培训现场

英国应急管理基本情况

英国自然条件优越，少有巨灾，但近年来洪灾不断、恐怖威胁形势严峻，尤其是生产安全事故依然较多，属于应急管理任务相对繁重的国家。2004年，英国在总结以往反应式应急管理经验教训的基础上，颁布实施《民事紧急事务法》，将“提高系统抗灾能力”摆在突出位置，以事前准备、主动应急为核心理念，以风险评估为基础，以应急预案为统领，以全民应急为目标，形成了一套极具特色的应急管理体系。

树立了“准备为先”的应急管理工作理念

英国政府将应急管理分为预测、评估、准备、预防、处置和恢复等六个环节，并将事前规划、预防和准备等工作作为应急管理的重中之重，强化风险评估、预测预警、应急机制准备、应急力量准备、专业技能准备、应急设施装备准备和业务连续性准备等方面的规划和落实，以实现在危机发生时，遭受尽可能小的损失、尽量减少危机对社会正常秩序的冲击和影响为目标。

建立了统一领导、集中决策的应急管理体制

国家层面，首相是应急管理的最高行政长官。设立内阁办公厅紧急应变小组，是应急管理协调和决策的最高机构，负责制订应急管理的战略性目标，快速形成应急决策。国民紧急事务委员会由各部大臣和其他官员组成，向内阁紧急应变小组提供咨询意见，并负责监督中央政府部门的应对工作。在内阁办公厅设立国民紧急事务秘书处作为国家应急管理办事机构，负责应急管理日常工作和紧急情况下协调跨部门、跨机构的应急管理工作和紧急救援行动。

地方层面，郡一级地方政府是当地突发公共事件的主责部门，下设应急中心，具体负责风险评估、制定预案、培训演练等工作，警察、消防、医护等部门负责参与事故处置，地方政府其他部门及非政府组织予以协助和支持。同时，地方层面还设置应急管理论坛，下设多个委员会，委员会下设若干工作小组，定期召开会议研究区域性的应急管理工作。

确立了属地为主、分级响应的应急机制

英国的应急管理体系强调地方为主，政府注意明确界定职能，各层级不越位、不缺位。主要采取分级响应的应急处置模式，突发事件处置、突发事件发生后的恢复与重建工作均实行属地管理，仅在情况特殊时上升至国家层面。国家层面应对分为三级，与我国基本一致。地方层面，一般由警察部门牵头，消防救援、医疗救护等一类应急部门、紧密协作单位和事发地政府在第一时间参与，供水、电力、油气、交通等部门、应急志愿者等广泛的社会力量及军队也积极参与。

在地方，每个应急处置部门都建立了“金银铜”三级应急指挥机制。“金”层级官员是战略层，主要解决“做什么”的问题，重点考虑事件发生的原因，可能对政治、经济、社会等方面产生的影响，需要采取的措施和手段，以及这些措施和手段是否符合法律规定，是否会造成新的人员伤亡，是否会对环境和饮用水等产生影响，与媒体的关系等；“银”层级官员是战术层，主要解决“如何做”的问题，根据金层级下达的目标和计划，对任务进行分配，迅速向“铜”层级下达执行命令，并根据不同阶段的处置任务和特点，任命相关部门人员分阶段牵头负责；“铜”层级官员是操作层，具体负责事件发生现场有关处置措施的执行，直接管理应急资源的使用。根据事件性质大小，可以建立不同的“金银铜”处置机制，并通过逐级下达命令的方式共同构成一个高效的应急处置工作系统。

形成了比较完备的应急管理法律体系

应急管理法律是政府应急管理的基石。《民事紧急事务法》作为英国应急管理的最高层级法律，类似于我国的《突发事件应对法》。根据该法案，英国又修改和重新制定了一批有关应急管理的法律规范，对各级政府和社会如何应对突发事件进行了具体而详尽的阐述。目前，英国应急管理相关的法律达30多部，形成以《民事紧急事务法》为母法，以《应急准备》《应急处置和恢复》为指导，地方法规和部门规章相结合的较为完备的法律体系。

建立了基于风险、动态管理的预案体系

英国在其“集中应急”的理念下，预案体系相对比较简单，主要包括政府预案和企业预案两部分，预案种类都比较少。英国预案编制的目的均是旨在找到风险并评估、事故预防措施、建立全员应急机制并持续改进，更侧重于事故预防和应急准备。政府层面，预案分为两种类型，主要是按照可能发生事故的突发性划分为可预测突发事件应急预案和不可预测突发事件应急预案两大类。其中，可预测突发事件应急预案由政府及相关部门共同制定；不可预测突发事件应急预案只有1个，主要描述遇到不可预测的突发事件时的指挥、应急职责等通用措施。企业层面，仅编制1个预案，并每3年至少检验修订1次。与英国相比，我国的应急预案体系一统各分、条块结合，边界清楚、职责清晰，但也存在种类繁多、内容交叉重复的问题。

营造了全民应急的良好氛围

《民事紧急事务法》坚持全民应急的理念，进一步明确了中央政府、地方政府、企业和团体以及公民个人在应急管理中的权利和义务，把整个社会系统都纳入了应急管理范围。以风险评估为例，英国地区和地方风险恢复论坛下设的工作小组，按照相关规划要求制作风险注册表，及时向社会公布，并鼓励社会公众积极参与评估。在应急管理宣传上，通过印刷品、互联网、电视、广播等各种途径向社会传播各类应急管理法律法规、标准指南等，并强化与社会公众和媒体的及时沟通。英国政府网站专门设置“应急准备”一栏，提供典型风险、应急准备、企业应急、公众自救互救等知识供企业和社会公众学习、使用。

培训团成员现场交流

危化品应急预案与应急处置特点

由于危险化学品事故较少且事故类型较为集中，英国没有专门建立危险化学品应急管理体系，其应急管理工作统一纳入英国应急管理整体格局，并依照英国应急管理的法律法规、响应机制等开展应急准备和应急处置工作，仅《重大事故预防条例》（COMAH）《管控危害健康物品条例》《现场急救规则条例》等部分法律法规对危险化学品企业做出具体规定。特别是COMAH针对生产、存放或使用危险物品超过一定量的场所的风险评估和管理、应急准备、内外部应急预案的编制和测试，以及政府监管职责等内容，进一步细化明确。

把应急预案摆在了危险化学品企业应急管理的核心位置

一是把事故预防和应急准备作为应急预案管理的最终目的。多数英国危险化学品企业把应急预案编制等同于应急准备建设规划，把应急预案培训演练等同于应急准备工作的改进和提升，以通过应急预案工作，避免损失和保持有序运营。二是把应急预案编制工作作为应急管理工作的前提。企业必须在投产之前根据风险评估和事故影响结果分析，编制应急预案，并在基础上完善各类应急准备；地方政府根据所属企业上报的预案，确定其风险影响范围，并基于此制定应急预案，同时明确周边土地的使用性质，统筹做好区域应急规划工作。三是应急预案涵盖了应急管理全部内容。

应急预案工作细致深入

一是秉承事故必然发生的理念开展应急预案编制工作。编制预案前，充分考虑事故后果对应急准备和应急处置工作的影响，确保万无一失。二是应急预案的具体内容考虑相对周全。就安全生产领域而言，我国企业应急预案侧重于事故应急，重点是明确事故处置的责权、流程和资源分配问题，而英国的应急预案覆盖了应急管理的全过程。与英国相比，我国企业应急预案内容简单、便于熟知和掌握，但也存在不够深入细致的问题，英国企业的应急预案往往要考虑周边单位、作业时间、重点人群、疏散集合和现场指挥部位置设置等针对性很强的内容。三是应急预案持续改进比较扎实。危险化学品企业应急预案的持续改进主要基于实战演练，英国既有针对具体应急措施的单项演练和针对指挥层级的功能演练，也有覆盖应急处置所有环节的政企联合综合演练。同时，要求发生事故后必须重新制定应急预案。四是应急预案衔接比较紧密。一方面，英国危险化学品应急预案体系采取“自下而上”的编制方法，企业上报预案给地方政府，地方政府对企业应急预案进行审查，并基于此编制相应的应急预案。另一方面，地方政府会根据企业上报的风险评估结果，制定其影响范围图并要求企业将其作为内部预案的附件。同时，企业还根据政府给定的风险影响范围，在应急预案中充分考虑事故时与地方政府、救援指挥部、周边企业的沟通协调和通信保障等内容，确保上下、左右的衔接。

注重应急处置能力建设

一是高度重视现场指挥部运行保障工作。在应急预案中，通常会明确现场指挥部的设置地点、通信保障、安全设备保障、生活保障，以及应急物资摆放位置、疏散位置等地图标注和相关通讯录等内容，并抓好落实，确保现场指挥部的高效有序运行。二是全面实施现场控制人制度。指定熟悉现场情况的人员作为事故所在区域的现场控制人，并赋予其先期处置、综合协调、疏散指挥、信息提供等职责，确保事故发生时的第一时间应急响应。三是建立现场急救员制度。COMAH规定，企业必须根据风险特点配备相应的取得从业资格的现场急救员，并具备现场评估、自我保护、引导专业医疗等能力。在危险化学品等高风险行业，应当按照员工数量的1/50配备且不少于1人。同时还规定，若企业因现场急救员不够或能力不足导致人员死亡，法院可以起诉其误杀罪。

启示和借鉴建议

学习应急管理先进理念，开展安全生产应急管理顶层设计

一是借鉴“提高系统抗灾能力”理念，将应急准备工作关口前移，推动企业尤其是危险化学品企业加强应急管理工作“三同时”建设，并做好应急管理工作评估，确保企业应急预案、应急资源、应急能力与生产能力、风险结果相互匹配。二是借鉴“业务连续性”理念，强化应急准备。探索业务连续性能力建设在地方政府和中央企业的应用，切实提高安全生产应急管理工作的主动性、前瞻性。三是借鉴“集中应急”理念，强化部门之间的协调配合。进一步拓展安全生产应急救援联席会议的内容，推动部门之间应急工作交流、应急信息沟通、联合应急演练等工作常态化。

强化风险评估在安全生产应急管理中的核心作用

一是开展首次全国安全生产风险评估工作，并以此为基础，全面做好国家安全生产应急预案体系、应急队伍体系、应急物资储备体系和应急专家队伍规划和建设。二是以风险评估为前提完善应急准备。指导地方政府结合安全生产风险评估工作，立足防巨灾，针对城市基础设施运行、化工园区、化学品存储区等高风险区域制定应急规划，落实人员、职责和资金，加强机构建设、健全资源储备体系，完善各类应急准备。三是以风险评估为基础，全面开展应急预案优化工作。督促指导地方政府及其相关部门、危险化学品等高危行业企业立足辖区、单位安全生产风险实际，从“最坏结果、最全细节”出发，全面开展预案评估工作，规范应急响应行动、确保预案之间衔接，提高应急预案质量。四是以风险等级为导向创新应急管理工作方法。借鉴英国《重大事故预防条例》的相关规定，分行业按照风险等级划定高危企业标准，并明确相应的应急管理工作重点、应急准备基本规范等内容，做到有所侧重、全面推进。

不断夯实应急管理基础

受经济发展程度、工人普遍素质等客观因素影响，我国的应急管理工作主要还是以执法检查和督促指导为主，辅以宣传教育；而英国作为老牌资本主义国家，在安全生产和应急管理工作方面有着历史的积淀，目前应急管理工作以应急文化建设为主，辅以执法检查。

为夯实我国应急管理基础，一是要大力加强应急文化建设在安全社区建设中的突出作用，建立全民应急的氛围。二是创新应急宣教方式，针对不同人群制作不同的应急宣教内容，并利用新型媒体等平台，更好地普及应急知识。三是加快情景构建、风险评估、应急能力评估、应急物资配备、应急救援队伍建设等方面的标准建设，确保应急管理工作有规可依、有章可循。四是大力培育和规范应急服务中介机构或民间组织，加强与现有应急管理协会、学会和科研单位的交流合作，真正发挥社会力量在应急管理工作中的技术支撑作用。

进一步规范危险化学品应急处置工作

一是借鉴英国“金银铜”三级响应机制。设置总指挥部和现场指挥部，探索分级指挥模式。二是推行现场控制人制度。探索建立班组长作为现场控制人的长效机制，进一步赋予班组长在初期响应时的权利和义务，提高企业的快速反应能力。三是提升现场急救能力。在危险化学品专职应急救援队伍建设中，补充配备专职现场急救人员；探索建立现场急救员机制，并联合卫计委、中国红十字会等单位大力开展一线职工现场急救技能培训，提升其自救互救能力。