中国彩票为什么老出事

刘远举

2018年11月9日，权威网站发布了中国福利彩票发行管理中心原主任鲍学全、王素英，原副主任王云戈、冯立志等4名原负责人的忏悔视频。

中国彩票主管官员的贪腐丑闻本身并不令人惊讶。仅十八大以来，就已有14名官员因为彩票系统的贪腐受到惩处，现任中福彩中心主任冯亚平更表示“福彩领域发生系统性腐败”。

而早在2009年民政部的大检查中，就发现彩票机构存在着诸多违规、违法事件。在民间，围绕着彩票的种种困惑和猜测更是广为流传。

令人起疑的返奖

1987年，中国发行了第一张“中国社会福利有奖募捐券”，旨在筹集社会资金，发展以“安老、扶幼、助残、济困”为主要内容的社会福利事业，当年彩票即筹集资金1740万元。

30年后，中国彩票2016年的销售总量达到3946.4 亿元。中国已是世界第二大彩票大国，市场规模逐年上升。

不过，迅速增长的规模，并没能积累出彩民对中国彩票的信心。

从2004年以来，重大彩票丑闻便层出不穷：双色球开奖录像补拍事件、西安宝马案、扬州彩世塔案、黄阳爆炸案…… 一系列打击之下，买彩票甚至被人们称为智商税。

最令彩民怀疑的，是中国彩票的返奖环节。

中国的彩票收入用于三部分：发行费用，公益金，返奖金。

其中的发行费用，指的是彩票发行机构与销售机构的业务费、还有代销者销售费用，包括设计印刷、发行、办公电脑、工作人员的人工成本等，以及彩票销售点的费用。

公益金则是彩票收入用于公益事业的部分。作为博彩活动，中国彩票正是因为收入用于社会福利事业（以及体育事业），其存在才具备了正当性。

返奖金，也就是中彩者所得的奖金，它是人们花钱买彩票的主要动机。

虽然彩票开奖还未出现过作弊被曝光的事件，但还是有很多彩民怀疑返奖金有诈。所以，此次鲍学全等四人的案件曝光后，也有相关猜测，他们是通过虚假彩票的方式，获取了巨额不法利益。

不过，这种说法并不靠谱。虚假彩票这样的阴谋，需要从底层的程序员、IT人员，到中间层的各个科、处机构，再到顶层的领导，涉及太多部门和个人。这么多人的攻守联盟，从来都不会牢靠。

公开中奖者身份的必要性

但是，彩民的这种不信任仍然可以理解，因为曾经出现过黑客侵入计算机系统给自己投注的事。既然黑客可以做到，内部具有管理权限的人就更容易做到。

怎样杜绝这种情况？很难。

彩票是一种高制度密集型的游戏，需要法治、政府的廉洁、信息透明、媒体监督才能共同构建信任空间。毋庸讳言，现在这些方面都有提升的空间。

要提高开奖的公信力，公布中奖者身份，就是一个折中的方案。2014年，太原一位彩民用100注倍投的方式，中得了双色球头奖，奖金高达5.2亿元。巨奖之下，有人提出应该公开中奖者的身份。

中国是一个人情、亲情关系密切的复杂社会，中大奖信息一旦暴露，总会意味着没完没了的麻烦。但是，彩票奖金池中的钱都是彩民的钱，具有确凿无疑的公共性。而且，并非只有中国是人情社会，国外中奖者同样要面临相似的麻烦，但与整个彩票的公开性、透明性相比，相关考虑就退居次要地位了。

中国彩票都已经被称为智商税了，其挽救声誉的必要性，难道不早已压过了中奖者的那一点幸福的烦恼？

不过，返奖环节尽管令人诟病，但毕竟还未出现实锤的舞弊事件。中国彩票真正明摆着存在巨大问题的，是较少人关注的公益金和发行费用。

不透明的公益基金

中国彩票公益金的使用者和监督者是同一部门，“既当运动员，又当裁判员”，没有第三方的监督，很容易出现问题。

2014年11月至12月，审计署对18个省的省级财政、民政、体育行政部门及4965个彩票公益金资助项目进行抽查审计，审计查出虚报套取、挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所和发放津贴补贴等违法违规问题金额169.32亿元，占抽查资金总额的25.73%。

与其他国家运营良好的彩票公益金制度相比，很容易看出中国彩票公益金的问题所在。

如美国加州彩票委员会的年度报告，图文并茂，其中公益金资助的奖学金项目，详细到了奖学金获得者的姓名、金额、时间等。

相比之下，中国的公示都极为简略，仅仅一句话加一个数字就可解决问题。详细意味着公众可以复核，而省略则意味着不透明，以及随之而来的低效与浪费。

显然，公益基金需要从上到下做好监督机制，通过公开程序，接受严格细致的监督，才能保证最终效果。

值得一提的是，中国彩票的公益金比例近年来还有所调整。

2015年年末，财政部发布了《关于进一步规范和加强彩票资金构成比例政策管理的通知》，规定彩票公益金比例最低不得低于20%。相比于2001年的35%，本身便意味着彩票公益性的下降。

高额的发行费用

2001年的《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》，将中国彩票的发行费用比例限定为不高于15%。此后，中国彩票市场高速发展。2017年中国彩票的销售额已达到4266.69亿元。

如此巨大的收入变化，发行费用比例却直到2014年触目惊心的审查结果之后才得到调整，且幅度非常有限，远远跟不上市场的变化。

2015年年末，財政部发布了《关于进一步规范和加强彩票资金构成比例政策管理的通知》，规定传统型、即开型彩票的发行费比例不得超过15%；乐透型、数字型、竞猜型、视频型等彩票的发行费比例不得高于13%。

彩票发行的边际费用很低。一个彩票销售点的日常费用，由房租、水电、人工成本构成，几乎都与彩票销售点的销售额无关。一个销售点单日销售1000块钱，与单日销售2000块钱，成本没有变化。发行机构的情况也是如此，彩票的设计、日常行政都不会因为彩票销售额增加而增加。即便是印刷彩票，也只占总成本的极小一部分。

2005年，中国的彩票销售费用大约为105亿。到 2016年，按照13%的费率计算，中国的彩票销售费用则达到了大约520亿。即便把十年间的通货膨胀因素考虑在内，鉴于彩票成本的低边际弹性，这个费用仍然是高得惊人。

如此巨额而花不完的钱，难免形成腐败的温床，出现挪用挤占等违规使用的现象。很多省市级销售机构的审计中，均发现过挪用发行经费、公积金等现象。所以，中国的彩票发行费用，还需作出根本性的下调。

更透明的公益基金使用流程，更低的发行费用，以及公示中奖者的身份，能够成为提升中国彩票信誉、减少贪腐的有效途径。