领导干部资源环境责任审计评价：理论框架和例证分析

郑石桥 吕君杰

【摘 要】 领导干部资源环境责任审计评价就是审计人员用系统方法评定领导干部资源环境责任履行的水平。在审计评价中，既要关注领导干部履行资源环境责任的成就（称为业绩），也要关注领导干部履行资源环境责任存在的问题。领导干部资源环境业绩的审计评价需要逻辑地解决资源环境业绩指标、资源环境业绩标准和领导干部资源环境业绩综合评价方法。领导干部资源环境问题的审计评价通常采用计分扣分法。领导干部资源环境责任审计的综合评价主要有两类，一是权重计分法，二是清单列举法。由于样本量及样本之间的可比性，数学模型法用于领导干部资源环境责任审计评价存在较大的局限性。

【关键词】 领导干部资源环境责任； 审计评价； 业绩评价； 权重计分法； 清单列举法

【中图分类号】 F239.44 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）21-0150-08

一、引言

领导干部资源环境责任审计是以系统方法对领导干部资源环境责任履行情况进行独立鉴证、界定、评价和监督，涉及的审计职能包括鉴证、界定、评价和监督，本文关注其中的评价职能。从实质上来说，领导干部资源环境责任审计评价就是审计人员用系统方法评定领导干部资源环境责任履行的水平。很显然，没有领导干部资源环境责任履行水平的评价，也就无法将领导干部资源环境责任履行情况与其个人利益密切关联起来，领导干部资源环境责任审计的整体价值也就失去了基础。所以，客观公正地评价领导干部资源环境责任履行的水平是领导干部资源环境责任审计的核心内容。

现有文献及审计试点，对领导干部资源环境责任审计评价的原则基本达成共识，但是，一方面，未能将审计鉴证、审计界定和审计评价贯通起来，从而将领导干部资源环境责任审计评价等同于一般意义上的领导干部资源环境绩效评价；另一方面是对领导干部资源环境责任审计评价各个基础性问题的研究还处于碎片化状态。本文拟提出一个体现领导干部资源环境责任特征且具有审计逻辑的领导干部资源环境责任审计评价的理论框架。

随后的内容安排如下：首先是一个简要的文献综述，梳理领导干部资源环境责任审计评价的相关文献和试点经验；在此基础上，提出一个体现领导干部资源环境责任特征且具有审计逻辑的领导干部资源环境责任审计评价的理论框架；然后用这个理论框架来分析《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》对领导干部自然资源资产离任审计责任评价的相关条款①，以一定程度上验证这个理论框架的解释力；最后是结论和启示。

二、文献综述

领导干部资源环境责任审计评价是该类审计的重点内容，虽然专门研究领导干部资源环境责任审计评价的文献不多，但是，很多相关的文献涉及到领导干部资源环境责任之审计评价，审计机关在试点领导干部资源环境责任审计时，基本上都探索过这个问题，总体来说，这些文献及试点探索涉及的主要问题有三个，一是领导干部资源环境责任审计评价的内容，二是领导干部资源环境责任审计评价的模式，三是领导干部资源环境责任审计评价的方法。

关于评价内容，从评价原则上来说，都赞同审计内容与审计评价内容相一致，定量评价和定性评价相结合，以审计查证的事实为基础进行审计评价[1-2]。但是，在评价内容方面，相关文献及试点单位主要研究和探索了领导干部资源环境责任评价指标体系，主要有两种类型，一是以某种资源环境为对象，确定该种资源环境的责任评价指标体系，本文称为单项性资源环境责任评价指标体系[3-6]；二是以所有的资源环境为对象，确定包括所有资源环境的责任评价指标体系，本文称为综合性资源环境责任评价指标体系[7-10]。

关于评价模式，主要有两种类型，一是分项评价模式，二是综合评价模式。分项评价模式主张只对各评价内容分别进行评价，并不需要以单项评价为基础形成综合评价结果[11]；而综合评价模式则主张在单项评价的基础，形成综合性的评价结果[12]。多数文献及审计试点单位都主张综合评价模式，也有少数文献及审计试点单位认为，对指标分配权重进行评分的做法操作性不强，并且，综合评分意义不大[11]。

关于评价方法的研究和探索主要涉及两个问题，一是评价标准的选择，二是综合合成的方法。关于评价标准的选择，主要有两种方法，一是期初比较法，它是将领导干部资源环境责任指标的实际值与领导干部到任时该指标的数据相比较，根据对比结果进行打分；二是目标值法，它是将领导干部资源环境责任指标的实际值与该指标的考核要求、目标要求或红线管控要求相比较，根据对比结果进行打分[9]。关于综合合成的方法，主要有主观权重打分法和数学模型法，主观权重打分法是审计机关试点中探索的主要方法，为单项评价内容确定权重，对单项评价内容分别进行打分，在此基础上，根据权重和单项评价打分结果来形成综合评价结果；数学模型法是一些研究性文献中提出的方法，主要是借鉴绩效评价中的无量纲及客观权重确定方法[5，13-16]。

现有文献及审计试点探索为进一步认知领导干部资源环境责任审计评价奠定了一定的基础，总体来说，存在两方面的缺陷，一是不少的研究和试点探索都没有将审计评价与审计鉴证及审计界定关联起来，从而也就将领导干部资源环境责任审计评价等同于一般意义上的领导干部资源环境绩效评价，审计逻辑未能贯通；二是涉及领导干部资源环境责任审计评价的文献虽然不少，但是，对领导干部资源环境责任审计评价各个基础性问题都有系统探究的文章很少，所以，关于领导干部资源环境责任审计评价还是缺乏一个系统化的理论框架。本文拟提出一个体现领导干部资源环境责任特征且具有审计逻辑的领导干部资源环境责任审计评价理论框架。

三、理论框架

本文的目的是提出一个体现领导干部资源环境责任特征且具有审计逻辑的领导干部资源环境责任审计评价的理论框架。为此，首先需要讨论的是领导干部資源环境责任审计各审计职能之间的关系，并在此基础上分析领导干部资源环境责任评价的内容；在此基础上，讨论领导干部资源环境责任审计评价模式；然后分别讨论各评价内容的评价方法；最后讨论综合评价方法。

（一）领导干部资源环境责任审计评价的内容

领导干部资源环境责任审计是以系统方法对领导干部资源环境责任履行情况进行独立鉴证、界定、评价和监督，根据这个概念，领导干部资源环境责任审计主要有四个阶段，第一阶段是审计鉴证，也就是用系统方法搞清楚领导干部资源环境责任履行的真实情况；第二阶段是审计界定，也就是用系统方法确定领导干部对资源环境业绩及资源环境问题应承担的责任；第三阶段是审计评价，也就是用系统方法评定领导干部资源环境责任履行的水平；第四阶段是审计成果应用，包括审计机关的成果应用（主要体现审计监督职能）和相关部门的审计成果应用。

在领导干部资源环境责任审计中，上述审计鉴证、审计界定、审计评价和审计成果应用之间有密切关联，不能分割开来。审计成果应用类似于审计产品消费，而审计鉴证、审计界定、审计评价类似于审计产品生产，生产要以消费为导向，要服务于消費，所以审计鉴证、审计界定、审计评价要服务于审计成果应用，生产消费者需要的审计产品。但是，就审计产品的生产过程来说，审计鉴证、审计界定、审计评价应该协调一致，审计鉴证和审计界定要服务于审计评价，而审计评价要以审计鉴证和审计界定为基础，不能彼此脱节，这其中的一个基本要求是，三者的内容应该协调一致，它们的内容都应该是领导干部资源环境责任履行情况，但是，不同的阶段所要履行的审计职能不同，或者是，不同阶段对领导干部资源环境责任履行情况实施的审计职能不同。审计鉴证从资源环境业务责任和财务责任两个维度来鉴证领导干部资源环境责任履行情况，涉及的审计主题包括财务信息、业务信息、财务行为、业务行为和制度；责任审计界定从资源环境业绩和资源环境问题两个维度来确定领导干部应承担的资源环境责任程度，二者的角度似乎不同，但是，资源环境业绩和资源环境问题可以按资源环境业务责任和财务责任进行再分解，形成资源环境业务业绩、资源环境财务业绩、资源环境业务问题、资源环境财务问题四个维度。从审计主题来说，资源环境业绩主要涉及信息主题，资源环境问题可以涉及信息主题，也可以涉及行为主题和制度主题。领导干部资源环境责任审计界定对界定内容的这种分类是为了更直接服务于领导干部资源环境责任审计评价，从审计主题的角度来说，它与领导干部资源环境责任履行情况鉴证的审计主题具有一致性。问题的关键是，审计鉴证和审计界定内容的如此定位，能否服务于审计评价呢？

审计评价就是用系统方法评定领导干部资源环境责任履行的水平，很显然，领导干部资源环境责任审计评价需要对领导干部资源环境责任履行情况进行评价，所以，领导干部资源环境责任是评价的内容，问题的关键是，领导干部资源环境责任包括些什么内容呢？在审计鉴证中，将领导干部资源环境责任区分为业务责任和财务责任，并且确定了相应的主题；在审计界定中，将领导干部资源环境责任区分为业绩和问题，并且也确定了相应的审计主题。在审计评价中，需要关注领导干部履行资源环境责任的成就，这就是领导干部资源环境业绩，同时，也要关注领导干部履行资源环境责任存在的问题，这就是领导干部资源环境问题，前者也可以称为积极责任，后者也可以称为消极责任，这样确定的审计评价内容与审计界定的内容就对接起来了（事实上，正是因为要这样做审计评价，才需要按这种需要来确定审计界定的内容）。同时，资源环境业绩和资源环境问题都会涉及一定的审计主题，从而与审计鉴证的内容也对接起来了。

表1中，领导干部履行资源环境责任的业绩体现为资源环境业务信息和财务信息，业绩评价是要确定这些业务信息和财务信息所表征的领导干部资源环境业绩水平的高低，其前提是通过审计鉴证已经保障了这些信息的真实性，通过审计界定已经分离出了领导干部通过努力所产生的贡献。领导干部履行资源环境责任的问题可能存在于多个审计主题，信息虚假问题涉及信息主题，业务行为违规问题涉及业务行为主题，财务行为违规问题涉及财务行为主题，而制度缺陷问题则涉及制度主题。

（二）领导干部资源环境责任审计评价模式

领导干部资源环境责任审计评价需要从资源环境业绩和资源环境问题两个方面进行评价，那么，如何评价呢？这个问题涉及的事项很多，这里先讨论评价模式。评价模式，也称为评价思路，本文前面的文献综述指出，关于评价模式，主要有两种类型，一是分项评价模式，主张只对各评价内容分别进行评价，并不需要以单项评价为基础形成综合评价结果，二是综合评价模式，主张在单项评价的基础，形成综合性的评价结果。

结合本文前面确定的评价内容，分项评价和综合评价的主张有以下区别：第一，分项评价模式主张对资源环境业绩和资源环境问题分别进行评价，而综合评价模式则主张在资源环境业绩和资源环境问题分别评价的基础上，将二者综合起来再形成综合性的评价结论；第二，对于资源环境业绩，单项评价模式主张单个指标分别评价，而综合评价模式则主张单个指标评价的基础上，再将各指标综合起来形成综合评价结论；第三，资源环境问题，单项评价模式主张就每个问题单独进行责任评价，而综合评价模式则主张在每个问题单独评价的基础上，将各个资源环境问题综合起来形成综合评价结论。

从理论上来说，单项评价模式是“只见树木，不见森林”，而综合评价模式是“既见树木，又见森林”，但是，问题的关键是，从“树木”到“森林”需要一定的技术方法，如果技术方法不恰当，可能会歪曲事物的本来面目。以上简要地讨论了领导干部资源环境责任审计评价的内容和模式，下面，分别讨论资源环境业绩的审计评价、资源环境问题的审计评价及资源环境责任的综合评价。

（三）领导干部资源环境业绩的审计评价

领导干部资源环境业绩的审计评价是要评定资源环境业务信息和财务信息所表征的领导干部资源环境业绩水平的高低，很显然，它是以审计鉴证和审计界定为基础，需要逻辑地解决以下问题：用什么指标来表征资源环境业绩？用什么标准来衡量资源环境业绩水平？用什么方法进行综合评价？

1.领导干部资源环境业绩的指标体系

由于资源环境问题的严重性和广泛性，衡量资源环境业绩的指标体系是国内外学术界的研究重点，也是一些权威组织研究的重点。目前，影响较大的资源环境指标体系主要包括[17]：

（1）联合国可持续发展委员会的可持续发展指标体系。以“驱动力-状态-响应（DSR）”概念模型为基础，从经济、社会、环境、制度四个维度提出指出体系，经历三次修订，2007年确定的指标是50个[18]。

（2）世界银行的可持续发展新指标体系。指标维度包括自然资本、生产资本、社会资本和人力资源四个方面[19]。

（3）联合国经济合作与发展组织的环境绩效评估体系。基于压力-状态-响应（PSR）模型，从环境状况、环境政策实施、可持续发展关键问题、环境与其他部门政策的一体化、国际合作等方面提出50个指标[20]。

（4）亚洲开发银行的大湄公河次区域环境绩效评估体系。根据不同区域的生态环境特点，因地制宜地确定优先关注领域，在此基础上提出指标体系，针对中国云南省的指标体系包括土地退化、生物多样性、森林资源、内陆水污染、废弃物管理、水资源、自然灾害共7个维度的46个指标[21]。

（5）世界经济论坛、美国耶鲁大学、美国哥伦比亚大学合作开发的环境可持续指数，共5个维度、21个二指标、76个三级指标。5个维度包括环境系统状态、减缓环境压力、减轻人类脆弱性、社会与体制能力、全球参与管理[22]。

（6）美国耶鲁大学、美国哥伦比亚大学联合开发的环境绩效指数。指标体系包括不同的政策层指标，各政策层有具体指标，政策层及各政策层的具体指标还在调整中，2014年包括9个政策层的20个指标，这9个政策层包括健康影响、空气质量、水和环境卫生、水资源、农业、森林、渔业、生物多样性和栖息地、气候与能源[23]。

（7）美国耶鲁大学、美国哥伦比亚大学、原国家环境保护部环境规划院和香港城市大学联合发布的中国环境绩效指数，包括12个政策领域的32个指标[24]。

（8）中国科学院的资源环境综合绩效指数由9个指标构成，反映资源消耗和污染物排放[25]。

（9）北京师范大学的中国绿色发展指数。这个指数分为省际绿色发展指数和城市绿色发展指数，一级指标由经济增长绿化度、资源环境承载潜力和政府政策支持度3个维度组成[26-27]。

（10）2015年开始实施的《中华人民共和国环境保护法》第二十六条规定，“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度”。因此，主要污染物总量减排和资源环境红线管控为主要内容的指标进入了各级党政机关考核指标体系。

（11）为了落实中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年12月发布的《生态文明建设目标评价考核办法》，国家发展和改革委员会等部门于2016年12月制定《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》，提出了生态文明目标考核指标体系和绿色发展指标体系，生态文明建设目标考核体系包括资源利用指标、生态环境保护、年度评价结果、公众满意度及生态环境事件共五个方面共有20个量化指标；绿色发展指标体系包括资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长质量、绿色生活和公众满意度共七个方面，55个指标。

（12）2015年12月，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”，事实上是要以自然资源资产负债表提供的信息来衡量领导干部自然资源资产责任履行情况。

从某种意义上来说，上述12类资源环境绩效指标都可以成为领导干部资源责任审计的资源环境业绩指标，不少的文章提出了其他一些指标体系，审计机关在试点领导干部资源环境责任审计时，也提出了一些新的指标体系。然而，无论如何，对于特定的领导干部来说，选择其资源环境业绩指标的基本依据有两个，第一，凡是纳入统一考核的指标都要作为资源环境业绩指标；第二，根据领导干部所领导区域的主体功能区定位来增加资源环境业绩指标。根据上述原则确定的领导干部资源环境业绩指标，要作为领导干部资源环境业绩的审计评价指标，需要做两方面的基础性工作，一是要鉴证这些指标的真实性，得到真实的业绩指标②；二是要界定资源环境责任，确定领导干部对资源环境业绩的贡献份额③，通常以修订系数的方式来表示贡献份额。例如，系数1表示对资源环境业绩的贡献份额是100%，系数0.9表示对资源环境业绩的贡献份额是90%。

2.领导干部资源环境业绩的评价标准

确定好领导干部资源环境业绩指标并鉴证其真实性且界定其贡献份额之后，还需要将领导干部资源环境业绩指标的实际值与一定的标准值进行比较，以确定这些指标所代表的业绩水平的高低，这就需要确定领导干部资源环境业绩评价标准。通常来说，领导干部资源环境业绩评价标准有四种类型：第一，资源环境约束性指标、目标考核和红线管控任务确定的标准，这些标准是必须做到的，它们形成领导干部资源环境业绩的最低要求；第二，资源环境规划计划中确定的标准，这是一定期间的资源环境工作任务要求，如果经过法定程序批准之后，这些规划计划的要求，也应该成为必须实现的资源环境目标任务；第三，基期水平，这是领导干部所领导的地区或部门（单位）在职期间已经达到的水平，通常来说，后续各期不应该低于基期已经达到的水平；第四，具有可比性的先进水平，这是具有可比性的其他地区或部门（单位）在本期已经达到的先进水平，并且本地区或部门（单位）与这些地区或部门（单位）具有可比性，所以，本地区其他地区或部门通常也完全有可能达到。

通常来说，对于同一审计组织所审计的领导干部，其资源环境业绩评价标准的选择应该具有一致性，也就是说，要选择同一类型的业绩评价标准，这样才能做到公平公正地评价领导干部资源环境责任履行所取得的业绩。

确定资源环境业绩评价标准之后，需要以单位指标为基础，通过一定的方法，将本期资源环境业绩的数据与评价标准进行比较，以确定本期的资源环境业绩水平，并将比较结果用修正系数进行修正，以确定由于领导干部努力所取得的资源环境业績。基本的比较方法如表2所示。

对于单个的资源环境业绩指标，与评价标准比较并按修正系数修正之后，可能还需要确定其业绩等级，这就需要业绩等级标准，这个标准会规定各个等级的资源环境业绩所要求的水平，达到何种水平，就评定为何种等级。

3.领导干部资源环境业绩的综合评价方法

一般来说，领导干部资源环境业绩会表现为多个量化指标，在单个量化指标评价的基础上，是否需要进行综合评价呢？本文前面的文献综述提到，审计机关在试点领导干部资源环境责任审计时，有两种观点，一是进行综合评价，二是不进行综合评价。从整体来说，综合评价可能是未来的发展方向，问题的关键是，如何进行综合评价？目前，审计机关在试点领导干部资源环境责任审计时，主要采用权重计分法，这种方法主观对领导干部资源环境业绩指标赋权，将单位量化进行与评价标准进行比较，根据比较结果进行打分，各个指标的得分乘以该指标的权重，汇总起来，就是领导干部资源环境业绩的综合得分[9]。这种方法的好处是操作简单，弊端是各指标的权重是主观确定的。为了解决主观赋权问题，一些文献借鉴综合业绩评价的方法，提出了一些数学方法，这些方法都不需要主要确定权重，有此甚至还不需要评价标准[14-17]，本文称为此方法称为数学模型法。这些方法似乎显现了“科学性”，但是，这些“科学性”是有前提的，一是具有可比性的样本要达到的规模，样本规模小于30可能导致分析结论没有价值；二是样本数据是真实的，而对于被审计单位之外的其他单位的资源环境业务数据，通常还没有机制来保障其真实性。很显然，在领导干部资源环境责任审计，上述两个条件难以达到。因此，数学模型法在领导干部资源环境责任审计评价中的用途非常有限。

（四）领导干部资源环境问题的审计评价

领导干部履行资源环境责任的问题可能存在于多个审计主题，信息虚假问题涉及信息主题，业务行为违规问题涉及业务行为主题，财务行为违规问题涉及财务行为主题，而制度缺陷问题则涉及制度主题。无论涉及何种审计主题，领导干部需要承担责任的资源环境问题分为两类，一是资源环境事故或隐患，二是审计鉴证发现的资源环境问题。对于这两类问题，在審计界定时，确定了领导干部的责任程度及这些问题后果的严重程度，根据这两个维度，可以制定评价标准，借鉴领导干部经济责任审计的责任评价方法，领导干部资源环境问题的审计评价的方法通常是计分扣分法，其基本思路如下：首先，确定一个领导干部资源环境问题的基础分，例如，100分或其他分值都可以，这个基础分是假定领导干部没有资源环境问题时的得分，如果有资源环境问题，则需要从这个基础分中扣分，所以，这个基础分也就是最高的可能得分；其次，根据领导干部资源环境问题的严重程度及领导干部应承担责任的程度，建立领导干部资源环境问题审计评价标准，根据评价标准，确定每个资源环境问题的扣分数；最后，基础分减去所有资源环境问题的扣分合计，就是领导干部资源环境问题得分。

（五）领导干部资源环境责任的审计综合评价

前面讨论领导干部资源环境业绩的审计评价时，涉及到综合评价，此时的综合评价是将反映业绩的各个量化指标综合起来，并不包括领导干部资源环境问题的审计评价结论。现在，领导干部资源环境业绩和领导干部资源环境问题都分别做了评价，这里的综合评价是将二者再综合起来，对领导干部资源环境责任履行情况做出整体评价。

本文前面已经分析了数学模型法的领导干部资源环境业绩综合评价中的局限性，这些局限性同样也在于这里的综合评价。从可操作性来说，主要有两类方法，一是权重计分法，二是清单列举法。权重计分法在前面领导干部资源环境业绩综合评价中已经做了简要介绍，这里要强调的是，权重计分法下，首先要将领导干部资源环境责任审计评价的标准分（通常是100分）划分为领导干部资源环境业绩标准分和领导干部资源环境问题标准；然后，分别对领导干部资源环境业绩和领导干部资源环境问题进行评价，最终的得分是二者的合计，这是领导干部资源环境责任评价审计评价得分。由于这种方法需要主观确定权重，所以，有些审计机关在试点领导干部资源环境责任评价审计评价时，采用了清单列举法，这种方法不确定权重，也不确定打分方法，而是采取清单列举的方法来确定领导干部资源环境责任履行的评价等级，清单列举的内容包括两个方面，一是领导干部资源环境业绩列举，列举各个等级的业绩水平要求，达到这个业绩水平，就进行该等级；二是领导干部资源环境问题列举，列举各个等级可以容忍的资源环境问题，出现的资源环境问题出现在何种等级列举的问题清单，则可以评定为该等级。上述业绩列举和问题列举需要同时考虑，最终确定领导干部资源环境责任履行情况的等级。

四、例证分析

本文以上提出了一个体现领导干部资源环境责任特征且具有审计逻辑的领导干部资源环境责任审计评价的理论框架，然而，这个理论框架是否正确呢？理论的生命力在于其解释现实的能力，下面，用这个理论框架来分析中共中央办公厅、国务院办公厅[28]颁布的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》与领导干部自然资源离任审计评价相关的条款，以一定程度上验证这个理论框架的解释力。

（一）相关条款

第十七条规定，“审计机关应当根据审计查证事实，依照法律法规、国家有关政策规定和生态文明建设考核目标等，充分考虑地域、气候、季节、生长期等自然因素影响，以及环境问题的潜伏性、时滞性、外部性等，针对自然资源资产管理和生态环境保护工作特点，研究建立健全审计评价指标体系，将定性评价与定量评价相结合，对领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况做出客观公正、实事求是的评价。审计评价应当与审计内容相统一，评价结论应当有充分的审计证据支持”。

第十八条规定，“审计机关应当根据被审计领导干部任职期间所在地区或者主管业务领域自然资源资产管理和生态环境保护情况，结合审计结果，对被审计领导干部任职期间自然资源资产管理和生态环境保护情况变化产生的原因进行综合分析，按照好、较好、一般、较差、差5个等次客观评价审计领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况。”

第十九条规定，“本规定第十八条所称的好，主要是指……。”

第二十条规定，“本规定第十八条所称的较好，主要是指……。”

第二十一条规定，“本规定第十八条所称的一般，主要是指……。”

第二十二条规定，“本规定第十八条所称的较差，主要是指……。”

第二十三条规定，“本规定第十八条所称的差，主要是指……。”

（二）条款分析

第十七条有两方面的内容，一是强调的是审计鉴证、审计界定与审计评价之间的关系，二是强调审计评价的基本要求。审计评价要以审计鉴证和审计界定为基础，“充分考虑地域、气候、季节、生长期等自然因素影响，以及环境问题的潜伏性、时滞性、外部性等，针对自然资源资产管理和生态环境保护工作特点”强调审计界定是审计评价的基础，“审计机关应当根据审计查证事实”，“审计评价应当与审计内容相统一，评价结论应当有充分的审计证据支持”，强调审计鉴证是审计评价的基础。“依照法律法规、国家有关政策规定和生态文明建设考核目标等”，“针对自然资源资产管理和生态环境保护工作特点，研究建立健全审计评价指标体系，将定性评价与定量评价相结合”，“对领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况做出客观公正、实事求是的评价”，强调的是审计评价的基本要求。

第十八条将领导干部履行资源环境责任情况划分为“好、较好、一般、较差、差5个等次”，未说明综合评价的内容和方法。第十九条至第二十三条规定对各个等次的标准做了明文规定，这些规定显示，领导干部履行资源环境责任情况综合评价采用的是清单列举法，采用清单列举的方式规定了每个等次的业绩要求和资源环境问题，归纳起来如表3所示。

总体来说，本文提出的理论框架能解释《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》与领导干部自然资源离任审计评价相关的条款。

五、结论和启示

没有领导干部资源环境责任履行水平的评价，就无法将领导干部资源环境责任履行情况与其个人利益密切关联起来，领导干部资源环境责任审计的整体价值也就失去基础。本文提出一个体现领导干部资源环境责任特征且具有审计逻辑的领导干部资源环境责任审计评价的理论框架。

领导干部资源环境责任审计评价就是审计人员用系统方法评定领导干部资源环境责任履行的水平。审计鉴证和审计界定要服务于审计评价，而审计评价要以审计鉴证和审计界定为基础。在审计评价中，既要关注领导干部履行资源环境责任的成就（即领导干部资源环境业绩），同时也要关注领导干部履行资源环境责任存在的问题（领导干部资源环境问题）。

领导干部资源环境业绩的审计评价是要评定资源环境业务信息和财务信息所表征的领导干部资源环境业绩水平的高低，需要逻辑地解决资源环境业绩指标、业绩评价标准和业绩综合评价方法等问题。资源环境业绩指标有很多，选择领导干部资源环境业绩指标的基本依据有两个：凡是纳入统一考核的指标都要作为资源环境业绩指标；根据领导干部所领导区域的主体功能区定位来增加资源环境业绩指标。领导干部资源环境业绩评价标准有四种类型：资源环境约束性指标、目标考核和红线管控任务确定的标准；资源环境规划计划中确定的标准；基期水平；具有可比性的先进水平。领导干部资源环境业绩综合评价主要采用权重计分法，数学模型法在领导干部资源环境责任审计评价中的用途非常有限。

领导干部资源环境问题的审计评价以单个资源环境问题为对象，在界定资源环境问题的后果严重程度及领导干部应该承担的责任程度，通常采用计分扣分法来进行审计评价。

在分别完成领导干部资源环境业绩的审计评价和领导干部资源环境问题的审计评价之后，还需要将上述两方面综合起来，形成通常评价结论，主要有两类方法，一是权重计分法，二是清单列举法。

本文的研究启示我们，领导干部资源环境责任审计评价具有重要的意义，并且具有丰富的内容，其本身也是一个体系，同时，它与领导干部资源环境责任审计鉴证、领导干部资源环境责任审计界定有密切的关系。因此，要做好领导干部资源环境责任审计评价，需要系统设计，需要在领导干部资源环境责任审计制度的整体设计中衔接好审计各环节之间的关系，同时，就领导干部资源环境责任审计评价本身，业绩评价和问题之间及各自内部也需要衔接。更要引起注意的是，由于使用數学模型的前提条件通常难以具备，所以，具有“科学性”的数学模型在用于领导干部资源环境责任审计评价的作用非常有限。

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