烟台市城市地下管线规划管理的问题分析与对策研究

郭强　刘洪春

【摘 要】本文阐述了烟台市城市地下管线规划管理的现状，分析了目前规划管理过程中存在的主要问题，并针对每项问题提出了解决对策，以完善城市地下管线的规划管理。

【关键词】地下管线；规划管理；问题；建议

0 引言

城市地下管线可分为给水、排水、燃气、热力、电信、电力、工业七大类管线，每一大类管线又因传输的物质不同或其功能的差异划分为不同小类。这些管线担负着城市信息传递、能源输送、排涝减灾、废物排弃等功能，是城市赖以生存和发展的物质基础，是城市基础设施的重要组成部分，也是发挥城市功能、确保社会经济健康、协调和可持续发展的重要基础和保障。随着城市化进程的加速，城市地下管线建设发展也非常迅猛，但随之而来的地下管线管理方面的问题也越来越多。

1 烟台市城市地下管线现状及规划管理情况

1.1 烟台市城市地下管线现状

2009年，为了掌握现势、准确和完整的地下管线信息，弄清各类管线在地下空间的分布及其公共属性，全面提高城市地下空间的规划和管理水平，烟台市政府下发专门通知开展了市区地下管线普查工作。市规划局按照市政府的部署，创新思路，精心组织，统筹安排，严把质量，自2009年7月起至2014年8月，历时5年，全面完成了市区地下管线普查工作，共探测各类地下管线18000余公里，查清了市区建成区内各类管线的分布情况并利用SKYLINE平台建立了三维管线信息管理系统。其中，开发区于2011年至2012年单独组织开展了辖区内的管线普查工作，探测管线5000余公里。这次普查工作，大大改善了以往皮尺测量等误差较大的弊端，有效提高审批的精确度和科学性。

1.2 烟台市城市地下管线规划管理情况

2011年，烟台市政府为加强市区地下管线工程的规划管理，合理开发利用城市地下空间资源，保障地下管线有序合理建设和安全运行，专门制定了《烟台市市区地下管线规划建设管理办法》。市城乡规划主管部门负责市区地下管线的规划管理和综合协调，审批各类地下管线工程规划手续。市住房城乡建设、城管、公安等部门按照各自职责做好相关管理工作。地下管线产权单位和由政府投资建设的地下管线管理使用单位，具体负责地下管线的日常管理和维护工作。然而，由于多方面实际条件的制约，地下管线规划建设管理办法一直为得到有效的贯彻与实施。

2 烟台市城市地下管线规划管理存在的主要问题

2.1 规划编制滞后，规划审批难度大

国务院办公厅发布了《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号），要求规划引领，统筹建设，坚持先地下、后地上，先规划、后建设，科学编制城市地下管线等规划。但是在实际运行中，城市地下管线规划编制工作明显滞后于城市发展，地下管线综合规划和地下空间开发利用规划编制工作刚刚开始，各类管线的专项规划编制时间过于久远，有些甚至没有相应规划。现有规划体系对管线工程的实际指导意义不大，很多工程都是参考管线普查数据，凭经验进行审批，问题和隐患在所难免。

2.2 地下管线权属单位各自为政，规划管理难度大

城市地下管线管理过程中涉及到规划、建设、城管、市政等多个部门，各部门职责不清，衔接不畅，缺乏统一的协调管理机制。各管线权属单位中只有燃气公司、电业部门、市自来水公司等少数部门按程序报批管线路由，办理规划审批手续，而其余单位私自敷设的情况普遍存在。致使无视规定擅自开工、夜间作业逃避检查现象大量存在，增加了规划执法检查和批后监督管理的难度。

2.3 地下管线审批管理脱节，信息更新难度大

烟台市地下管线普查工作，查清了市区主干路上管线的分布情况，建立了管线管理信息系统，也下发了一些管线信息更新的通知要求，但在实际工作中，部分建设单位仍不能按规定进行竣工验收和报送竣工资料。新、改建道路及管线工程，尤其是重点项目，因工期紧任务重，不办理规划审批手续、擅自开工建设，或已办理相关手续，但在施工过程中不经规划部门批准临时改变管线走向等现象仍普遍存在，致使地下管网数据无法有效更新，其可利用度逐年降低。

2.4 地下管网建设重建轻管，安全运维难度大

随着城市道路的拓宽，由于管线改造不能及时跟进，致使本来位于人行道下的管线移位至车行道下，改扩及维护困难重重；类似情况迫使各类管线在路口处交叉严重，有空就埋、能顶就顶，各类的管线违规穿插在一个检修井内，增加了维护难度，更衍生出大量安全隐患。另外，管网普查过程中发现，市区排水管网淤塞严重，如能及时疏浚，雨季时大片区域的积水内涝现象将得到有效缓解。

3 煙台市城市地下管线建设管理的建议

针对上述的这些问题，就如何科学合理的进行管线规划建设管理，提出以下几点建议：

3.1 进一步健全规划体系，强化审批程序

按照烟台市城市总体规划、各区分区规划以及各个区片控制性详细规划的要求，尽快编制完成管线综合规划和专项规划，确保地下管线科学布局、合理预埋，满足当前及未来城市的发展需求。同时，相关部门应针对实际情况，出台政策法规，对未经规划审批擅自施工、规避检查、不经验收许可私自投入运营的管线建设和权属单位加大查处和处罚力度。

3.2 创新管线管理机制，加大违章建设查处力度

成立专门的地下管线管理部门，统筹管线工程建设，协调各管线权属单位，与城市道路建设同步实施；根据管线工程的全生命周期，明确管线工程建设牵头部门，建立各部门会商机制， 定期召开管线工程通报例会，共同研究加强地下管线建设管理的政策措施，协调管线工程施工建设的同时，通报管线变更信息并收集反馈意见；定期对管线权属单位和建设单位进行法规制度学习，使之深刻意识到“依规行之避则，违规行之种祸”。执法部门要严格按照法规规定，对未经规划审批擅自施工、规避检查、不经验收许可私自投入运营等现象和行为加大查处和处罚力度。

3.3 规范报建审批程序，确保管线信息动态更新

不管管线工程的主管单位是谁，都应在管线工程施工前到城乡规划主管部门报批，并主动配合施工过程中的监督检查；对通过审批的管线工程要进行专项检查和不定期抽查，跟踪监测管线位置、管顶（底）标高、管线埋深以及管径大小等相关信息，确保地下管线严格按照规划审批实施； 要探索建立管线档案预验收制度，组织专门技术力量进行管线工程覆土前验收，并及时收集汇总竣工资料同步更新管线信息，为城市规划科学决策提供保障。

3.4 转变管线建设管理思路，加强隐患事故排查

转变管线建设管理“重地上、轻地下”的陈旧观念，根据国务院文件要求，坚持先地下、后地上，先规划、后建设的原则，科学编制城市地下管线规划。在道路拓宽的同时，加强城市地下管线维修、养护和改造，提高管理水平，加强隐患事故排查工作，及时发现、消除事故隐患，切实保障地下管线安全运行。

4 结语

城市地下管线建设管理是一项系统工程，需要多部门的协调合作，需要政府和社会各界的联合推动。本文结合烟台市城市地下管线规划管理过程中发现的问题，从建立机制体制、规范管理程序、转变管理思路等几个方面提出意见建议，为城市管线规划、建设和管理提供理论依据，为城市管线优化设计提供科学决策支撑。

【参考文献】

[1]郝建忠，江贻芳，贾志英.城市地下管线信息化建设的必要性及其主要任务[J].测绘通报，2008（6）14-16.

[2]刘娜，艾哲.浅析城市地下管线的规划管理.中国城市规划信息化年会论文集，2014（8）240-245.