行业观察·PFI 助力PPP 河北引导有方

■ 北京大学环境学院E20联合研究院执行院长 薛 涛

行业观察·PFI 助力PPP 河北引导有方

■ 北京大学环境学院E20联合研究院执行院长 薛 涛

近日，河北省住建厅发布《关于在市政基础设施领域推进政府和社会资本合作的指导意见》（冀建综〔2017〕24号）。整体来说，该指导意见表现地方行业部门积极配合PPP的规范化，统筹接轨发改和财政的管理规则，并在相关文件中发挥行业部门属性，对不同类型的PPP项目的管理重点有了针对性的描述。文中列举了大量发改委和财政部对于PPP的相关规范文件，可能是由于文件制定时间原因，近期财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）和国家发改委的《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》（发改投资〔2017〕2059号）两文件暂未提及，但是由于这些文件与两部委对PPP的指导思想保持一致，本文件也总体符合相关精神。本文件所表现的地方促进PPP统一规范和推进各方形成共识、发挥行业部门对相关领域针对性能力的举措值得点赞。笔者认为，具体而言，该指导意见有六大亮点。

第一，适用范围的运营导向明显。该指导意见明确“市政基础设施领域适用PPP的主要是政府负有提供责任又适宜市场化运作的城镇供水、供热、燃气、污水处理、中水利用、垃圾处理、环卫、地下综合管廊的建设和运营项目及海绵城市、智慧城市建设的相关项目”这一范围，绝大部分属于E20环境平台市政环保PPP分类中的A类（政府监管型特许经营领域，使用者直接付费）、B类（政府购买服务型特许经营领域，可行性缺口补助）项目。《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）明确的范围则包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业和重大市政工程等七大领域，冀建综〔2017〕24号文的适用范围明显压缩。换句话说，该指导意见遵循了审慎开展政府付费项目，突出了运营性、经营性的项目导向。

当然值得注意的是，该指导意见在列举一系列“建设和运营项目”之后，再单独提到“海绵城市、智慧城市建设的相关项目”，可以说河北住建厅对PPP中的“运营”进行了分类定义，表明后者的运营性较弱。在PPP推进的领域依旧点到了海绵城市和智慧城市，也说明PPP不仅仅是传统特许经营的项目，还需要包括新的建设领域，对这些PFI（民间主动融资）类的新兴领域如何做好PPP，相应的模式和措施要跟上，以杜绝PPP泛化，避免工程化、重建设轻运营的情形出现。本文件后续的描述中相对这方面的要求尚少，说明各方还有待摸索。

另外，在运营类项目中河北省住建厅重点点到了环卫，环卫市场化的元年在本文件中得到了首次确认，得益于PPP的引入和公共服务市场化的全面推行，这是具有典型运营特征的原有的传统特许经营范畴（污水、垃圾末端处置）以外近年主要的新增领域。

还需关注的是，按照“水十条”要求作为住建部门负责推进的黑臭河道治理项目在本文中未能列入，地方政府如何解决该方面的治理需求和融资渠道，是一个存疑之处，即便以专业领域交叉的海绵城市为载体，依然会有困难。另外，农村垃圾和污水领域也未提及，这部分具有一定运营属性，但是实践中其实往往走纯政府付费的PFI模式。

第二，特许经营和PPP流程并轨。一方面，该指导意见给出的两种运作模式中，对经营收费能够完全覆盖投资和运营成本的新建项目由政府授予特许经营权；对经营收费不足以覆盖投资和运营成本的新建项目，在由政府授予特许经营权的同时，给以投资或运营补贴。另一方面，指导意见要求“对市政基础设施领域需要实施特许经营的项目，要按照国家《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委25号令）执行。”因此，该指导意见强调特许经营在PPP中的运用，要求特许也要走PPP流程，即特许经营和PPP并轨或两者“二合一”。

第三，存量盘活的方式有所区别。对于已建成项目的模式，该指导意见指出“根据项目实际情况，可采用项目租赁、企业重组、股份转让等模式”。这和《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资〔2017〕1266号）有些区别。发改投资〔2017〕1266号文规定“对拟采取PPP模式的存量基础设施项目，根据项目特点和具体情况，可通过转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、转让-拥有-运营（TOO）、委托运营、股权合作等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。”相比之下，冀建综〔2017〕24号文提到的租赁模式，目前运用并不常见，具体如何操作、尤其是涉及有关的付费等问题如何解决有待进一步探索。

第四，绩效考核依行业量身定制。该指导意见要求“要加强行业监管，设定技术规范，明确行业标准、服务质量和监管细则，保障社会资本稳定运营”。污水、垃圾处理等传统领域的绩效考核较为清晰，且依效付费、以量计价的机制已经成熟。但在综合管廊、海绵城市、智慧城市等领域，产出说明、绩效标准尚未形成共识或操作性强的规范。在以运营为核心、以绩效为导向的PPP2.0规范发展阶段，体现行业特性的绩效考核标准及依效付费机制亟待建立。冀建综〔2017〕24号文点出了问题，具体的解决方案则需要相关方继续努力、共同推进。

第五，理顺价格机制并动态调整。本文中再次强调了价格机制在PPP中的重要性，这个与近期发布的《国家发展改革委关于全面深化价格机制改革的意见》（发改价格〔2017〕1941号）相一致，也是E20环境平台在两三年前就呼吁业界应重视的问题。在运营性项目中完善价格机制，逐步理顺公共服务价格，尤其需要进一步完善环境保护成本的污染者付费制度。相信未来在垃圾处理费的征收方面还会有进一步的举措，对于供水和污水处理价格的适度提高也是大概率的事件。

第六，区域上做好PPP总体规划。该指导意见要求“各地要根据经济社会发展和市政基础设施行业建设需求，按照项目合理布局、政府投资有效配置等原则，做好PPP项目的总体规划、综合平衡和储备管理，建立PPP项目库”。考虑到PPP财政承受能力“10%”红线约束刚化，地方大干快上、泛化滥用PPP之风不可长，提出做好PPP项目的总体规划、综合平衡和储备管理，推动PPP项目时讲究轻重缓急、系统谋划已是当务之急。从这点看，冀建综〔2017〕24号文要求做好区域PPP总体规划值得肯定，也有利于促进PPP项目从量到质的转变。