基于主体的治理边界问题研究

向 勇，张瑞文，孙迎联

(1.东南大学 马克思主义学院，江苏 南京，210018;2.海南大学 政治与公共管理学院，海南 海口 570228)

基于主体的治理边界问题研究

向 勇1，张瑞文2，孙迎联1

(1.东南大学 马克思主义学院，江苏 南京，210018;2.海南大学 政治与公共管理学院，海南 海口 570228)

治理边界实质上就是治理主体在参与社会治理实践中权责和能力的界限或范围的大小。“治理边界”是当前中国治理研究中不可回避的重要课题。本文从治理主体的角度出发，通过治理主体身份的辨析、主体价值的取向、主体行动工具的选择三个维度，采用文献研究和分析研究的方式对“治理的边界”进行了逻辑上的解释，从而确定治理主体之间运作的界限和范围，这或成为治理边界问题研究的一种新视域。

治理；主体；治理边界

十八届三中全会提出“促进社会公平正义深化社会体制改革，加快形成科学有效社会治理体制”[1]，这从国家层面强调了要实现社会的正向发展、有序变迁，必须要建立适合中国国情的国家治理体系。当前中国已经步入改革深水区，产业结构调整、社会结构和社会制度的转型、治理、负荷等问题让社会治理呈现出越来越复杂特点。具体到社会治理实践中，国家、政府、社会等治理主体的缺位、错位和越位等混乱现象时常发生，究其本质是主体功能作用和治理主体间关系不明。因此，本研究尝试从理论维度上确立一种分析逻辑，这种逻辑以治理主体为出发点，并通过治理主体身份特征、主体价值取向、主体行动工具选择三个维度探索治理边界，这或为治理问题研究提供了一种新视角。

一、治理及治理主体

(一)治理的内涵与外延

“治理”(governance)是一个舶来词,据有关学者考证，治理的概念14世纪末由英格兰国王亨利四世首次提出，用意是表明上帝授予国王对国家统治权，其最初的意思在很长时间内都是可以和“统治、政府”以及“指引、指导”划上等号的。在17世纪和18世纪，治理是关于王权和议会权力平衡涉及的重要内容之一[2]。传统意义上治理的含义是“国家统治(行为)”，泛指政府控制社会和经济的一切手段。近年来，国外诸多学者的讨论使治理一词现代意义上的内涵更加丰富。埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom 2000)关于“公共池塘资源”[3]一类公共事务治理问题的研究开创了自主治理和多中心治理模式的社会治理制度理论。萨拉蒙(Lester M.Salamon 2016)提出了“新治理范式”概念，将政策分析和公共管理的“分析单位”从公共机构及单个公共项目转变为政府用来实现公共目标的工具，并将关注点从层级结构转向组织网络，合作、协商说服、赋权成为其新特点[4]。国内学者俞可平(2006)提出著名的“善治”理论，认为治理是官方的或者民间的公共管理组织在一个既定范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要[5]。他概括地认为“善治”是：使公共利益最大化的社会管理过程。

实际上，对于治理理论研究，国内外学界始终没有达成共识或建立统一标准，对治理的讨论进入了一个政治哲学领域。“一方面，由于治理理论试图概括现代社会中变迁中纷繁复杂的、异彩纷呈的现象，所以，其概念体系变得十分复杂，理解起来并非易事；另一方面，由于研究者的视野局限在特定国家或特定角度，对于初露端倪的或不断变化的现象把握的尺度，采用的标准、得出的结论并不统一，故此，治理理论概念也五花八门，且彼此还存在矛盾和争议”[6]。正如乔治·弗雷德里克森(H. George. Frederickson)在《公共行政的精神》一书中所说的那样“当我们使用治理一词时，它的意思，不多不少，正好符合我们的意思。”因此，本研究借鉴了帕森斯(Talcott Parsons)社会系统理论，将国家和社会整体归入一个社会系统，将治理的目标价值理解成为建构一种国家和社会发展的“规范性的秩序”——“通过它，人们的生活才得以共同组织起来”[7]。治理即以社会成员共同需求为基础，通过多个利益相关行为主体的参与协调为原则，提高系统的治理能力和治理水平从而实现构建国家和社会发展的“规范性秩序”。

(二)治理主体的概念特征

“主体”一词似乎天然的是现代哲学研究中常用的词汇，特别是用来描述事物相互之间关系和意义时常用到主体和客体类似的词。根据《辞海》(2009)的解释，主体有多种含义，其中一种是作为哲学名词。“客体”相对，指客体有认识和实践能力的人[8]。马克思主义哲学视角下，主体就是人，对此马克思指出“无论劳动的材料还是作为主体的人，都既是运动的结果，又是运动的出发点”[9]，他认为“主体是人，客体是自然，这总是一样的”[10]。这正如康德所说“人是目的，不是手段(工具)”[11],一切人类社会实践活动必然是基于主体(人)也就是人的能动性开展。主体是一切社会实践的能动要素，蕴含于所有人类活动中。“主体是人”是一个极度抽象的概念，如果用极度抽象概念来分析现实中的社会治理问题，必然陷入“抽象正确，具体荒唐”的局面，比如 “公民”一词。抽象意义上“公民”的概念作为人的国家身份的表征具有宪法层面赋予的重要意义，但如果是放在具体的治理实践活动中作为具体分析单位就行不通，在某一具体的刑事案件，涉嫌违法犯罪的“公民”在这里就特指某一个或者是多个实施犯罪行为、造成犯罪后果的确定的“自然人”。正如王宁(2013)所讲“主体本身具有的抽象特征并不适合进行具体问题的分析，但是主体作为一个实在的类的概念时，就具有现实的意义和价值。……在现代社会，这些具有某种共同特征的群体或组织逐渐成为社会活动的主体，逐渐成为公共政策的主体”[12]。例如在国家和社会治理过程中，政府这类型组织就是典型的主体，不仅拥有宪法和法律赋予的合法性权威，具有对社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的意识追求，而且政府以治理行动主体一方的身份参与治理实践，能动接受各类行政资源整合。

治理主体与治理、主体两个词之间具有天然联系，治理主体即：能动地参与国家和社会治理的社群或组织。从三方面理解：一是治理主体的多元性。在具体的社会治理实践中治理主体是由很多不同利益相关社群组成的，包括了个人、政府组织、私营部门、社会组织以及其他公民社群等诸多类的划分。二是具有能动性的特征。治理实践不是单个的而是由多个治理主体独立运作、相互联系达成共识的结果。“共识的形成是一个相当负责的过程。社会治理需要通过人与人之间的多元交流和互动以形成地方共识”[13]。尽管单个主体在治理过程中的作用机制和扮演角色往往是不同的，但是社会治理体现出的是不同治理主体之间的持续互动和衔接之后形成的某种共识。三是从治理主客体关系理解，关系本身就是主体的核心内容。张康之(2003)所论述治理提到，“在社会自治体系中，治理主体和治理客体经常性易位，治理者同时也是被治理者，被治理者又是治理活动的积极参与者”[14]，换言之，治理与被治理界限已经被打破。实际上这种治理的主体和客体间关系表现为用哲学的话语来说就是一种人与人之间关系而非物与人之间关系，它们既是主体又是客体、具有主客体二重性特征。

二、基于主体的治理边界分析

(一)何谓治理边界

何谓治理边界？在英语里，Boundary(边界)一词本意是 “墙、篱笆的界限或范围”，“分界线、边界”，“限度、极界”，“情感、物质之间的分野”[15]。中文里，“边界”一词通常指“地区与地区之间的界限，多指国界，有时也指省界或县界”[16]。治理边界从字面上进行解释即是某一治理主体在实践活动产生影响的范围，宽松定义上的“治理边界”通常指政府作为公共服务供给主体参与治理实践的权力界限和职能范围。

中国与西方的民主、法治和公民社会发展等情况差异巨大，西方政治、经济、社会、文化、历史等背景也明显异于中国，再加上当前中国政治、经济和社会多重转变的融合，“治理边界”的含义也极具中国特色。比如近些年俞可平(2012)就认为“改革开放三十多年以来我国社会已经发生深刻的结构性变化，随着社会力量的日益增长，国家将不断地还政于民，还权于社会，这是一个不可逆转的社会政治进程”[17]。政治社会(党政组织)、经济社会(企业组织)、市民社会(市民组织)形成了三个相对独立的、具有边界的治理子系统。郁建兴(2012)研究社会治理，社会组织与社区居委会、居民、辖区企业之间具有不同角色、承担不同功能体现了治理主体之间的界限[18]。王名、王春婷(2015)对温州地区社会组织(NGO)的实证研究认为社会组织在公共领域治理中彰显出不可或缺的功能和优势，相关的现行地方法律规范、地方社会活力等因素共同决定社会组织这一治理主体与政府、执政党等治理主体之间的边界(关系)[19]。综上，本研究从治理边界的普遍性含义入手，认为“治理边界”是：治理主体在参与治理实践中权责和能力的界限或范围。展开来说，治理边界一是以某种制度安排的形式(治理机制)之下确定治理中各个权力主体义务和责任的范围大小。此外，治理边界可以被视作米塞斯(Mises)认为的“过程的事态”[20]，是治理主体间关系的一种呈现形态——各个行动主体之间不断互动和均衡的过程。

(二)治理边界分析的逻辑进路

根据前文的讨论，“治理的边界”即是治理主体在参与国家和社会治理实践的一个基本范围和界限，治理边界是治理主体之间关系的一种呈现形态。简单来说，治理边界可以理解成治理主体运作和影响的范围。从法学意义上说，治理边界意味着法律规定的各个治理主体的责任或义务，意味着法律以何种方式制定以及采取何种制度设计来保证各个主体服从法规。从行政学意义上，治理边界即各个行政主体在符合行政规范条件下，职能机构和治理结构是如何在运作范围内进行优化。尝试厘清治理边界也就意味着探寻一种判断边界的规则、标准使之能够将治理主体运作范围明确区分。本研究拟从治理主体身份的辨识、价值取向的甄别、行动工具的选择三个角度进行分析。

1.主体身份的辨识

厘清治理边界，首先要能辨识治理主体身份，就必须分析出事物究竟是根据何种特征才被区分开来的。因此对治理主体身份的分类尤为重要。爱弥儿·涂尔干(Emile Durkheim.)和马塞尔·莫斯(Marcel Mauss.)认为“所谓分类，是指人们把事务、实践以及有关世界的事实划分成类和种，使之各有归属，并确定它们的包含关系或排斥关系的过程”[21]。在这里对治理主体身份确定，可以说是一种身份认知或是一种身份差别的辨识，我们可以将其理解成“依据特定的关系对这些类别加以安排”的意思。治理主体的主体身份的确定是“治理主体意识”的体现，“这种与接受公权力相关的主体意识，是管理客体转化为治理主体的转折点”[22]。本研究结合我国社会治理的普遍实际并参照国家质量监督检验检疫总局颁布的《组织机构代码信息数据库数据格式》中组织机构类型的类别，通过注册登记性质、组织机构宗旨标记治理主体身份。

一是通过登记注册性质判断主体身份。依据国家现行的法律法规，通过治理主体的登记注册性质、登记成立证明判断行动主体身份，将治理主体类型分为：机关(政府机构)，执政党，企业(私人部门)，社会组织(NGONPO)，事业单位，公民个人(见表1)；二是依据组织机构宗旨辨别治理主体身份。具体包括：1.政府机构象征国家公权力，其组织宗旨是为人民服务，天然地具有承担社会治理的公共责任，发挥职能制定和采取多种公共政策参与治理有着典型的正当性，具有典型的“官僚机关的公共性”[23]组织目标追求；2.执政党是我国社会治理中重要的主体，《中国共产党党章》中规定“中国共产党坚持全心全意为人民服务”的宗旨；3.企业(私人部门)的组织宗旨因公司法人的不同而有区别，但都是围绕追求企业利润最大化目标；4.社会组织(NGONPO)是非营利性的，往往体现追求社会公益的价值伦理；5.公民个人即自然人，家庭是由个人构成的社会集合的最基本的社会单元，体现“私人性”的权益诉求。

表1 治理主体的登记注册性质

资料来源：参照《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国国家标准组织机构类型(GBT20091-2006)：组织机构类型》制作。
①注：“机关”指“政府机构”，国家行政机构包括国务院和地方各级人民政府及其工作部门，以及地区行政行署。

从注册登记性质、组织宗旨能够较有效的确定治理主体的身份性质，将治理主体类型化为：机关，执政党，企业(私人部门)，社会组织(NGONPO)，事业单位，公民个人。但现实中，具体的治理实践的复杂性大大增加对治理主体的主体身份判断难度。为此，当完全符合某一主体身份类型特征的，直接确定其主体身份类型；大致符合某一主体类型特征或兼有不同身份类型特征的，按照法定登记注册的性质确定其主体身份。

2.价值取向的甄别

治理的背后往往是行为主体之间价值观念的碰撞与融合、价值关系的重构，治理主体的价值取向判断是厘清治理边界的重要方式。关于价值的概念，根据《辞海》(2009)对价值的四个解释：价值首先仅仅是用来描述某种经济分量的词汇，指“凝结在商品中一般的、无差别的人类劳动，是商品二因素之一”；或“价格”；或表示“某种积极作用”；后来逐渐引入哲学领域，作为有用性关系的表述，指“对象物所具有的满足人的各种需要的客观特征”[24]。马克思认为“价值最初表示物对于人的使用价值，表示物对人的有用或愉快等等属性”[25],他认为“在现实生活中，个人有许多需要。他的职责就是要像其他任何人一样满足自己的需求”[26],“价值这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的”[27]。因此，价值取向即治理主体基于满足自身的欲望、需要甚至是偏好做出的某种倾向性判断，是治理行动主体的“主体性价值”(王宁 2015)的体现。

辨析各类主体价值取向要求结合我国具体国情探索各主体价值取向的内在逻辑。1.就执政党而言，我国与西方政党制度存在巨大差异，长期的“一党执政”制度安排下，执政党作为社会治理的重要一方，参与社会治理的程度和取得的效果直接影响着执政党执政的政治合法性。再者，我国执政党的“政治合法性建立在社会民众中具有抽象意义的政治正当性——‘民享’、‘民心’之上，而不是代议制民主制下政党争取参选执政的‘选票’”[28]。因此，执政党的价值取向更多的是通过良好治理实践潜移默化地为执政党带来更好的社会声誉、更高的民众支持率以及更长久的执政地位。2.就政府而言，政府机构掌握公共权力，政府的价值取向在于对社会良善治理特别是政府对实现更平等的经济福利分配的诉求上，这是政府参与社会治理首先应该关注的价值边界。“经济学家克里斯特·冈纳森和马茨·伦达尔指出，‘坏政府’以‘权力’为行为目标诉求‘权力欲望’的价值理念，而‘好政府’以财富为行为目标诉求‘经济发展’的价值理念”[29]。尽管国家管理模式日渐式微，但受我国“强政府弱社会”的威权体制影响，政府可以称之为公共事务治理实践的第一主体，政府价值取向在于服务于公共利益，“好政府”改善市场结果实现更加平等的经济福利分配，追求某些普遍福利概念最大化，从而提高公共政策效率实现“良善治理”责任，通常被认为和国家的目标是一致的。当然，现代政府的官僚逐利性质也决定了政府这一主体基于“扩大预算权”[30]的价值考虑，政府被理解为具有自身利益以及主观目标的行动主体。3.私人部门(企业)作为治理实践中重要一方，企业(私人部门)即营利性组织，营利性组织例如企业、公司通常按照市场经济原则去运行，以经济理性人的姿态去参与市场竞争，营利性组织的行为都为追逐私利满足需要的动力所驱使。企业的价值取向是营利性、私人性和利益导向性的——为获得利润满足企业自身发展需要。通常所说的企业社会责任也并不会改变企业的私人性质价值倾向，企业的社会责任只是企业对自身逐利行为的负外部性一定程度的补偿。4.就社会组织(NGONPO)而言，在中国，社会组织主要是指依照现行法律法规在各级民政部门登记注册的社会团体、基金会、民办非企业单位。在中国特殊的社会政治经济发展的影响下社会组织的公益性和非营利性特征显著，其多是体现出为公益事业服务的价值取向。但在我国社会组织作为相对远离政治权力的社会治理主体，“尽管现代社会需要社会组织参与公共服务和社会治理，以更好的推动人与人之间的互助和沟通，但社会组织整体上处于比较边缘的角色”[31]。5.就事业单位而言，根据国家事业单位登记管理局修订颁布的《事业单位登记管理暂行条例实施细则(2014)》中所称事业单位是指：国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视……等活动的社会服务组织。“我国的事业单位，在许多大陆法系国家属于‘公法法人’，是由国家或地方公共团体为实现特定的行政目的而设立、在法律上自负其责的公共管理者”[32]。事业单位这一主体在参与“公共领域”治理中，作为补充政府职能、提供部分公共服务的重要方式具有浓厚的社会公益价值取向。6.对公民个人而言，他们是“公共领域”治理中最基本的单位也是最具体的存在。“当我们把研究视角转向现实社会中每一个人(或家庭)时，就会发现他们的需求千差万别，比如医疗、住房、教育、养老、免受伤害、自我价值实现和职业发展等需要。人具有差异性的社会需求”[33]。并且，公民个人(家庭)的这种“私人性”的利益诉求不可能一成不变，会随着经济社会迅速进步而增量发展，权益和诉求的拓展具有普遍的刚性和不可逆性。“经济理性人假设”前提下，个人并不会主动考虑公共利益，公民个人或家庭的价值诉求是建立在正是这种最广泛的理性个体“私人性”的种种需要和欲望之上，即基于一种朴素的思想愿望想改变自己的境遇。

通过前文分析，我们发现机关，执政党，企业(私人部门)，社会组织(NGONPO)，事业单位，公民个人这六个行为主体的价值倾向具有巨大差异性，这种主体价值倾向差异性造就了治理主体价值边界。行为主体的价值取向内容来源于治理主体对社会治理活动的诉求，这种价值取向更多的可以理解为治理主体依据诉求实现程度而做出的一种价值判断，在具体微观的社会治理过程中就表现为价值倾向的差别影响不同行动工具的选择，改变治理结构并影响着治理主体，这点我们在下面会进行讨论。

3.行动工具选择

厘清治理边界，关键在于判断选择何种行动工具。行动工具，简而言之就是治理主体实现有效治理的路径和方法(技术)。在这个描述性层次概念基础上，治理行动工具的含义极具广泛性，不仅包括制定法律法规进行行政管理这类的运用国家公权力方式，也包括了利用价格机制、贸易这类市场经济的运行原则。“工具‘建构’行动”[34]，国家和社会治理过程必然是多个治理行动主体多种治理行动工具整合协调作用的结果。基于此逻辑，治理工具可以大致分为两类谱系：一类是基于权力的逻辑而采用的工具，即：权力——法律、政策——社会治理，包括了法律工具和公共政策工具。法律工具体现法治精神，包括了立法、监督执行、违法检查等法治化的具体方式提供社会治理的基本框架；公共政策工具体现的是公共资源的分配功能和公共政策的实现形态，强调公权力机关(通常是政府)面对特定问题采取的解决方式。另外一类是基于市场逻辑采用的工具，即：市场——经济手段——社会治理，包括了投资、贸易、价格、税收、信贷、货币等一系列市场化运作中的具体内容。

当然，这里讨论的治理工具的选择与主体身份、主体价值取向是相互联系的。治理工具的选择包含了丰富的治理情景和治理使命，行动工具的选择体现出治理边界的轮廓。一方面，行动工具体现的是行动主体价值观念差异所采用的不同行为方式，体现了主体的价值信仰与结构。例如在教育领域，国家(中央政府)基于推动高等教育事业发展的价值理念，整合银行、教育行政部门与高校资源，加大对普通高校经济困难学生的资助，形成具有良好社会口碑的教育政策——国家助学贷款政策，助学贷款政策体现了国家在提供教育公共产品时典型的正当性责任；另一方面，行动工具标示着治理主体功能内容的差异性，塑造主体边缘。法律工具和公共政策工具受我国威权体制历史传统影响下，通常仍然由公权力部门所采用，分别标示着政府主体主要承担的行政管理职能和立法司法部门承担的法律正式化和合法化职能。市场工具往往是由私人部门所采纳，成为企业有效参与社会治理的重要方式，彰显出企业主体的影响力。

三、治理边界界定的意义和价值

治理边界的确定本就是一个治理主体间关系不断均衡的过程。基于治理主体对治理边界逻辑上的讨论，笔者试图以主体身份辨识、价值取向甄别、行动工具选择三层面界定治理边界。这样在未来面对某一具体社会治理问题时很容易就能够知道以何种逻辑去辨别各个主体间边界。也更加明确了在“推动国家治理能力和治理体系现代化”总目标下，需要包括机关、执政党、企业(私人部门)、社会组织(NGONPO)、事业单位、公民个人在内的治理主体更多的参与社会秩序的整合中来，进而为如何解决该具体社会治理问题提供思考方向，只有这样，治理混乱问题才会逐步得到解决。此外，在社会急剧变化的现实面前，主体间关系日益复杂，但并不意味着行动主体之间边界的消融，社会治理实践是一个长期的多个治理主体互动和博弈过程，治理主体间的边界实质上就是主体间关系的呈现状态，它不是刚性的而是动态的、不是具体的而是多样的。当治理主体间关系确定后，制度定型就会随之启动，这意味着某种治理框架开始以制度供给形式围绕着治理行动主体展开并开始形成一种确定的治理方案，这实际上涉及了对社会治理采用何种治理模式问题的有益探讨。

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StudyonGovernanceBoundaryBasedontheFrameworkofSubject

XIANG Yong1,ZHANG Ruiwen2，SUN Ying-lian1

(1.School of Marxism,South East University,Nanjing 210018,China; 2.School of Politics and Public administration,Hainan University,Haikou 570228,China)

Governance boundary (boundaries in governance) essentially means the size or scope of the political authority and the ability of governance subjects participates in social governance. "Governance boundary" affairs are unavoidable academic research in the current governance research in China. Clarifying the scope of the political authority and the ability of governance subjects are the basic requirement to establish “good governance”. The essay is intended to explore “governance boundary” from the perspective of “governance subjects” by three dimensions:governance subjects,subject vale,governance tools. This essay is conducted by the method of analyzing and literature research methods to find out the interrelationships of subjects. At the last part,the value of clearing governance boundary (boundaries in governance) can help to solve the problem of governance ambiguity,fuzzy and confusion governance boundary. It is also essential to promote national governance and modernization of governance systems.

governance; subjects; governance boundary

D 630

A

1009-9743(2017)04-0060-08

2017-06-02

1.向勇，男，汉族，四川宜宾人。东南大学马克思主义学院在读硕士。主要研究方向：马克思主义中国化。2.张瑞文，女，回族，天津东丽人。海南大学政治与公共管理学院在读学生。主要研究方向：行政管理。1.孙迎联，女，汉族，江苏南京人。哲学博士。东南大学马克思主义学院副教授。主要研究方向：中国特色社会主义理论。

2016年国家社会科学基金项目“共享发展理念下的精准扶贫机制创新研究”(编号：16BKS061)成果之一。

10.13803/j.cnki.issn1009-9743.2017.04.012

张玉秀)