国家公园旅游发展:国际经验与中国实践

(湖北大学旅游发展研究院,湖北武汉 430062)

国家公园旅游发展:国际经验与中国实践

马勇李丽霞

(湖北大学旅游发展研究院,湖北武汉 430062)

科学把握国家公园环境保护与旅游开发之间的平衡是我国国家公园体制建设的关键。本文综合分析了美国、英国、新西兰、日本等国国家公园在旅游发展定位、旅游开发策略、旅游管理体制和旅游经营机制等方面的建设经验,分析了我国国家公园的发展现状和所关注的焦点问题,并从旅游发展目标定位、旅游管理体制建设、旅游经营模式选择和旅游规划与开发等方面提出了我国国家公园旅游发展的对策建议。

国家公园; 旅游发展; 管理体制; 经营机制

0 引言

国家公园体制是国家最高等级的生态环境保护模式,是世界各国保护自然、维护人类生存环境的重要途径。1872年美国建立了世界上第一座国家公园——黄石国家公园,此后国家公园建设受到世界各国的普遍重视,关于国家公园的设立宗旨、概念与标准等问题也备受关注。根据《IUCN保护区管理分类应用指南》,国家公园在世界自然保护联盟(IUCN)保护区管理分类体系中属第II类,指“把大面积的自然或接近自然的区域保护起来,以保护大范围的生态过程及其中包含的物种和生态系统特征,同时提供环境与文化兼容的精神享受、科学研究、自然教育、游憩和参观的机会”*Dudley N(2008).Guidelines for Applying Protected Area Management Categories[M].IUCN,Gland,Switzerland.转引自 朱春全.关于建立国家公园体制的思考[J].生物多样性,2014(4):418-420.。世界各国依据自身国情和资源禀赋对国家公园的设立目标和标准有不同的认识,但总体而言,国家公园的公益性、国家主导性和科学性是其基本特性。各国都坚持“保护第一”的国家公园管理理念(李丰生,等,2015),国家公园不仅承担着保护自然生态环境的功能,同时还承担着自然保护思想培育、科学研究、环境教育、自然游憩等多种作用(张海霞,汪宇明,2009)。

国家公园是旅游研究的重要领域之一,近年来相关研究成果众多。国家公园旅游经济方面:Walpole和Goodwin(2000)、Hjerpe和Kim(2007)分别就旅游业开发对印尼和美国国家公园的社区经济效益进行了研究。国家公园旅游服务方面:赖启福等(2009)分析了美国国家公园系统的旅游服务对美国经济、社会的影响,指出,休闲游憩资源的管理不能完全照搬美国的模式,但是可以借鉴美国国家公园的管理经验。国家公园旅游吸引力方面:封珊(2015)分析了国家公园旅游吸引力的影响因素,提出,“保护基础上的适度开放和反馈调节相结合、严格准入与规范化管理相结合、特色化人文活动与自然条件相结合”应成为提升我国国家公园旅游吸引力的努力方向。国家公园旅游管理方面:张海霞(2010)分析了国家公园的旅游规制安排以及国外国家公园旅游规制的主要模式,提出了我国国家公园的旅游规制模式和路径;何雷认为,国家公园管理体制是一种新的旅游资源管理体制,并从厘清对旅游资源保护与利用的认识、健全资源保护与利用相关法律体系、多规融合制订保护与利用顶层设计、资源管理权与经营权分开、完整的监督机制等5个方面指出了国家公园体制建设的重点*何雷.基于可持续性的旅游资源管理创新——小议国家公园体制[N].中国旅游报,2016-08-25(H02).。国家公园旅游可持续发展方面:Prato(2001)、Stockdale和Barker(2009)分别对国家公园的环境承载力、环境影响评价、环境监测等管理绩效与旅游可持续发展评价方面展开较具代表性的研究;李经龙等(2013)总结了我国国家公园旅游发展存在的诸多问题,指出,应尽快出台相关法律法规,理清管理体制,发挥环境教育功能,使国家公园真正成为全体国民休闲游憩的胜地;程绍文等(2013)对中英国家公园的旅游可持续性进行了比较研究,并通过定量评价,得出中国九寨沟的可持续性优于英国新森林国家公园的结论。此外,关于环境可持续发展的研究方法如生态足迹法(EF)、环境可持续性指数法(ESI)等也逐渐被引入到国家公园旅游可持续发展研究上来。中国国家公园试点区旅游发展案例研究方面:自2006年中国大陆出现第一家国家公园试点单位之后,相关研究成果也逐渐增多,如田世政和杨桂华(2009)分析了云南香格里拉普达措国家公园案例后指出,国家公园旅游管理制度经历了社区共管、自主开发、国企垄断、民企租赁、国家公园模式等阶段的制度变迁;李艳秋(2009)以云南香格里拉普达措国家公园为核心,研究了国家公园发展旅游循环经济的保障体系,并构建了由法规政策体系、评估指标及监控体系、管理体制体系、科学技术与基础设施建设体系、教育宣传体系、实施的保障体系等六大体系共同构成的保障体系;袁花(2012)对云南香格里拉普达措国家公园旅游产业生态化发展进行了可行性分析研究,指出其旅游产业生态化发展存在的问题及改善措施;贾姗姗(2013)以黑龙江汤姆河国家公园为研究载体,通过问卷调查、面对面访谈等实证调查发现,国家公园存在着知名度不高、可进入性差、吸引力弱、正规管理缺失、价值诉求被扭曲等多方面的问题,并提出了相应的解决措施。

综上所述,国家公园研究成果虽然丰富,但总体来看,研究内容多集中于旅游经济效益、服务管理与可持续发展方面,对国家公园旅游发展模式、旅游管理体制和经营机制建设等方面的研究较为薄弱。我国国家公园的体制机制至今仍未完全建立,还处于不断摸索的阶段。鉴于此,本文拟通过分析代表性国家如美国、英国、新西兰和日本的旅游发展模式,总结其经验,并基于中国国家公园旅游发展现状,提出我国国家公园旅游发展模式的对策建议。

1 国外国家公园旅游发展模式

美国于1872年建立了世界上第一座国家公园。英国是世界上第一个工业化国家,在经历了惨痛的环境代价后于1949年出台了相关的国家公园管理法,明确建立了国家公园的目标(马洪波,2017)。经济发达国家新西兰没有走工业化发展道路,而是在1987年建立了专司环境保护的中央政府机构——环境保护部(杨桂华,等,2007),以保护、修复、利用并管理本国的生态资源。日本1931年出台《国家公园管理法》,1946年建立起国内第一座国家公园,1957年又颁布《自然管理法》,从而确立了包括国家公园在内的自然公园体系(马盟雨,李雄,2015)。

1.1 旅游发展定位

国家公园的旅游发展定位紧紧围绕各国国家公园建立的宗旨与目标而展开。旅游是国家公园的重要组成部分,是国家公园宗旨和目标得以实现的主要途径。

美国国家公园创立于美国土地私有化迅速发展的年代。为使优美的自然生态环境免遭私人开发和破坏,国会用法律形式建立起国家公有的国家公园,并强调,“国家公园的保护、管理和机构设置都应该突出国家公园的公共价值并保障其完整性,而不能有损于设立这些保护区时所设定的价值和目的”*Winks R W(1997).The National Park Service Act of 1916:“Acontradictory Mandate?”[J].Denver University Law Review,74(3):575-624.,由此可见,公益性和制度性是美国国家公园的主要特征。为体现国家公园的宗旨,美国国家公园管理局将国家公园旅游发展定位为全民公益性:保护公园中的风景、自然与历史遗产以及野生动植物,在保证它们不受损害的条件下适度开发,为人们提供愉悦,供人们游憩度假和休闲娱乐,以保障子孙后代的长远利益(汪昌极,苏杨,2015)。

英国国家公园创立于20世纪中叶。为改变工业化带来的环境污染与生态破坏,英国先后出台了《国家公园和乡土利用法》(The National Parks and Access to the Countryside Act)、《环境法》(The Environment Act) 和《国家公园法》(The National Parks Act)等法律法规,其目标是:保护与优化国家的自然和文化遗产,促进自然资源的可持续利用;在保护的前提下,增强公众对区域特殊景观的理解和享受,促进经济社会的可持续发展(马洪波,2017)。英国国家公园旅游发展定位可概括为:在保护优化自然生态资源的基础上实现盈利,追求经济、社会和生态环境的和谐与可持续发展。

新西兰没有走先污染后治理的发展道路,而是根据自身的地理区位、资源条件和历史等多方面因素,选择了绿色经济强国的发展道路。实施强势的国家层面的自然保护管理,将农牧业和现代旅游业作为国家支柱产业,保护资源和环境,实现经济、社会与环境共赢的绿色可持续发展(杨桂华,等,2007)。新西兰国家公园建立的目的是保护和利用相结合。新西兰将旅游发展定位为国家支柱产业(马建忠,杨桂华,2009),可概括为在保护的基础上进行旅游开发,推进旅游产业的发展;为游客提供丰富的体验和自然的教育,使有遗产价值的自然和文化资源得到可持续利用,实现环境保护和旅游发展的双赢。

日本是亚洲最早建立国家公园的国家,但真正发展是在20世纪中叶,当时旅游发展的定位是通过发展旅游增加外汇并提振经济,改变战后经济萧条的局面*张玉钧.国家公园兼保护与游憩的双重任务——卡卡西国家公园的选定、规划与管理模式探析[N].中国绿色时报,2014-08-26(A06).。但由于过于强调经济,导致环境破坏严重。20世纪70年代之后,日本开始重视环境保护,国家公园旅游发展定位从最初的注重盈利转变为注重环境保护和服务的公益性旅游。

1.2 旅游开发策略

美国国家公园大多是荒野的公共土地。美国国家公园旅游业的发展经历了不断从旅游与环境保护中寻找平衡的过程,经历了无序开发和生态干预(1872年～1915年)、注重休闲旅游(1916年～1928年)、生态学意识的觉醒及反复(1929年～1940年)、旅游设施快速膨胀与公园领导者保护意识的觉醒(1941年～1962年)、生态保护快速发展(1963年～1979年)、基础设施向生态保护方向转化(1980年至今)等6个发展阶段(王辉,等,2015)。美国国家公园目前已形成了成熟的旅游开发与管理模式,旅游开发理念为“完全保护,适度开发”*美国百年国家公园的百年兴盛[EB/OL].http://www.chla.com.cn/htm/2014/0811/216243.html.,旅游规划与设计极受重视且高度集中,以确保规划体系及规划决策体制的科学性和规范性(蒋满元,2008)。国家公园内严格划分为原始自然保护区、特殊自然保护区、公园发展区、特别使用区等区域,不同区划的保护与开发力度不同。旅游开发项目包括野外探险、自然教育、休闲娱乐体验、游憩度假等,对各类项目有明确的规定,如:限制汽车旅游,鼓励徒步、自行车等低碳交通方式;景区内旅游配套建设与服务的提供以不改变区域生态为原则,适度规模,有限功能,并鼓励社区居民参与等(易娱竹,2014)。

英国的国家公园几乎都是已被开发利用的私人土地。根据1995年英国《环境法》(The Environment Act)和2000年苏格兰《国家公园法》(The National Parks Act),英国国家公园旅游开发须遵循3个目标:(1)将保护与优化国家公园内的自然美景、野生生物、文化遗产等生态、文化资源放在首位;(2)追求盈利,为公众了解和欣赏公园的特殊景观提供机会;(3)实现经济社会与环境的可持续发展(马洪波,2017)。英国国家公园非常重视旅游规划,其规划审批权不在地方政府而在国家公园管理部门。国家公园管理部门的部分成员由国家和地方政府代表共同组成,国家公园管理部门负责编写本园区的发展原则和规划,对园内整体景观特征进行评估,并据不同景观特征进行景观的功能分区与设计。此外,英国国家公园的旅游开发还非常重视园内生物的多样性与土地利用的合理性。英国“生物多样性行动计划”是旅游开发的技术指南,它对国家公园内不同土地的利用方式、重要野生动植物资源及其居住区域等提出了详尽的保护要求(陈英瑾,2011),要求因地制宜地进行旅游开发项目的合理设计。

新西兰国家公园的旅游开发与环境保护齐头并进,互相促进,旅游业成为该国重要的支柱产业,并形成了独有的旅游绿色经济模式(杨桂华,等,2007)。新西兰国家公园旅游开发高度重视区域内的资源分区与环境保护,根据资源禀赋、区位条件和已有基础,详细地制定该区域的游憩和娱乐体验项目、交通线路与交通工具、配套经营服务项目等;绝对禁止对自然景观的开发,所有的商业活动和公共基础设施建设以不破坏国家公园环境为前提(何才华,熊康宁,1992);旅游产品注重游客体验,尽可能体现区域特色和保持大自然本色*Abel Tasman National Park Management Plan,2008年-2018年.转引自 罗勇兵,王连勇.国外国家公园建设与管理对中国国家公园的启示——以新西兰亚伯塔斯曼国家公园为例[J],管理观察,2009(17):36-37.;所有旅游产品和经营项目需经国家保护部的评估、检验、监督,使国家公园内的旅游人数、旅游产品项目对环境的影响都处于可控和可监督状态。

日本按照生态系统完整和风光秀丽等级、人类对自然环境的影响程度、旅游者使用的重要性等指标,将国家公园土地划分为特别区域和普通区域两种,其中,特别区域又细划为特别保护区、1级特别区、2级特别区、3级特别区等4种类型*猪狩貴史.尾濑自然观察手账[M].东京:JTB出版社,2008.转引自 马盟雨,李雄.日本国家公园建设发展与运营体制概况研究[J].中国园林,2015(2):32-35.,不同类型的国家公园土地对旅游开发有不同的限制要求。例如,特别区域是国家公园的核心区域,区内的任何人类行为都须履行相当严格的审批手续*大石武一,内海広重,大森重吉.自然保護の原点:尾瀬.山と渓谷[J].738号特別企画:蘇れ日本列島ー8-山は守られたか,1997:190-195.转引自 马盟雨,李雄.日本国家公园建设发展与运营体制概况研究[J].中国园林,2015(2):32-35.;特别保护区允许设置少量步行道,游客可以一定程度地进入和游览;在不影响环境的基础上,1级特别区可设步行道,2级特别区可设机动车道,3级特别区可集中设游憩接待设施;而普通区域则在国家公园土地等级管理中最为宽松,旅游开发利用的空间也要更广一些(马盟雨,李雄,2015)。

1.3 旅游管理体制

美国国家公园的旅游管理秉持“环境保护为首”和“全民公益性至上”的理念(汪昌极,苏杨,2015)。管理权与经营权分离,是典型的中央集权式垂直管理体系,由联邦政府内政部下属的国家公园管理局(The National Park Service)直接管理,所在地政府无权干涉,治安也由国家公园管理局独立执行(张海霞,汪宇明,2009)。此外,美国国家公园的法律立法层次高,体系完整,内容详全(周武忠,2014),且详细到了操作层次(费宝仓,2003)。完善的管理体制为美国国家公园的发展提供了保障。

英国国家公园的土地大部分是私人所有,因此决定了其管理体制建立在多方协作共管的基础上,即由自然保护委员会、英格兰和威尔士乡村委员会、地区国家公园管理局等多方协作共管。其中,国家环境、食品和乡村事务部(DEFRA)统一对国家公园进行宏观管理;各国家公园管理局是国家公园的直接管理者;国家公园所在地的村委会、土地管理者、旅游服务机构等协助国家公园管理局制定具体的实施规划;地方社团、慈善机构及社区居民等依法参与国家公园旅游管理体制的制定及实施。完善的国家公园法律也是英国国家公园旅游管理的重要保障。重视社区作用,吸引当地社区居民参与管理,构建保护、生活、工作、游憩“四位一体”的和谐局面是英国国家公园旅游管理追求的目标(马洪波,2017)。

新西兰的国家公园旅游管理体制可归纳为三方面。其一,垂直的、公众参与式的管理模式。新西兰国家环保部拥有对环境保护的强大权力,通过垂直管理将管理任务进行统一分配、责任到位,国家公园所在地的旅游局、法律部门及相关行政部门再对其行使具体的综合事务管理,当地公众与非政府的社区组织等有权进行参与式管理,并对政府和相关管理部门行为进行监督。其二,完善的国家公园法律法规体系。新西兰高度重视环境保护法律法规的建设,如,1952年出台《国家公园法》(National Parks Act),1987年颁布《自然保护区体系法》(Con Verations Act),1989年出台《新西兰自然保护区体系法改革法案》(Conservation Law Reform Act),1996年颁布《保护法》,2005年推出《国家公园总体法规》等*国家公园建设的新西兰经验:特许经营打造“绿色花园”[EB/OL].http://www.ies-ies-ies.org/index.php/a/show/catid/33/id/3583/index.html.,完善的法律法规对国家公园的旅游发展提出了更为明确和更具操作性的法律要求。其三,重视社区利益的协调,并对政府行为进行监督。新西兰特别重视当地社区利益的协调(罗勇兵,王连勇,2009),尊重他们参与国家公园旅游发展的意见,接受他们的监督,实现了国家公园所在社区经济、社会、环境的协调发展。

日本国家公园的土地国有率较低、归属复杂,在经历了20世纪中叶旅游经济高增速和环境破坏严重的发展进程后,现在日本国家公园旅游管理已有了非常科学成熟的管理模式,即国家与地方政府共同管理的综合管理模式*张玉钧.国家公园身兼保护与游憩的双重任务——日本国家公园的选定、规划与管理模式探析[N].中国绿色时报,2014-08-16(A04).。其中,日本国家环境保护厅制定了较为完备的环保法律法规,地方政府、地方旅游局和国家公园管理人员等负责具体执行,在一些具体旅游事务管理上当地旅游局和相关行政部门有一定的自主权。日本的民间团体和市民也积极参与推进国家公园的管理,并创设“公园管理团体”制度(马盟雨,李雄,2015)。

1.4 旅游经营机制

美国国家公园旅游经营采取的是公私结合的机制。国家公园的公益性特征导致其在经营运转上是非营利性的,运作资金大部分由国会批准从税收中划拨而来。美国国家公园采取的是透明的门票机制,不仅门票价格低廉,而且所有的门票收入和支出都公布在景区网站上,受公众监督。另外,美国国家公园的管理权和经营权严格分开,主要采取特许经营的模式。1965年美国颁布了《特许经营法》(Concessions Policies Act)(汪昌极,苏杨,2015),对国家公园内的特许经营方式进行严格立法。对园内经营的企业会谨慎选择并严格考核,在园内设立商家并非为了商业目的,而是为前来享受国家公园系统内自然和文化资源及其价值的民众提供相应的服务,园区内的商家数量也有严格控制。所有特许经营费用和门票收入只能用于环境保护。除了特许经营外,私营企业参与国家公园旅游经营管理的另一途径就是通过国家公园基金会渠道进行公益捐款;相比国家财政拨款,国家公园的旅游门票收入、私人捐赠等形式的资金占较少部分。

英国国家公园运营管理费用仍然由政府承担,其中,大约四分之三的资金由国家财政拨付,剩下的四分之一由地方政府出资(陈英瑾,2011)。英国国家公园管理部门由国家和地方政府部门人员、当地社区和园内管理人员等共同组成,因此中央和地方政府与英国的各国家公园都时刻保持着紧密的联系,各国家公园也能及时获得足够的资金进行公园的基础调查、专题研究及相应的维护和管理。另外,由于英国国家公园内的土地大部分为私人所有,国家公园内的旅游经营行为由经营业主在国家公园管理部门和地方政府的管理框架下开展,受国家公园和相关环境保护法律法规的约束,并获得相应的旅游经济收益。

新西兰国家公园旅游经营实行强势保护下的特许经营模式(郭宇航,包庆德,2013)。特许经营的目的是保护与盈利的双赢,且资源环境保护被放在首位,其次才是旅游开发与建设管理。所有特许经营项目都必须与国家的法律法规目标一致,对每一家特许经营企业都设立了严格的生态保护考评体系,并建立了完备的退出机制(王月,2009)。新西兰国家公园管理资金的来源,除了旅游收入以外,还来自于国家财政、基金项目和国际合作等多方面。其中,国家财政拨款是其主要来源(郭宇航,2013);许多社会公益基金也被用来支持新西兰的环境保护工作,体现了新西兰国民对生态环境的高度重视;新西兰国家公园与国外保护区的合作也是其筹措运营资金的一个重要途径。

日本国家公园的经营费用主要来源于国家拨款和地方政府的筹款,日本禁止公园管理部门制定经济创收计划(马盟雨,李雄,2015)。绝大部分日本国家公园不收门票,旅游设施还非常完善(青帝,等,2015),各级政府会专门为此列出预算,为纳税人提供优质的服务。仅有少量的世界文化遗产和历史古迹需购买门票,但价格低廉。

表1 代表性国家的国家公园旅游发展模式

资料来源:作者据相关资料整理。

2 我国国家公园旅游发展现状与关注焦点

从国外经验来看,国家公园是各国政府出于保护自然的初衷所建立,并有国家立法保障。我国国家公园起步较晚,但我国政府对自然资源和环境的保护却由来已久。

2.1 中国国家公园的由来与发展

2.1.1 中国主要保护地形式

新中国成立以来,我国延续了苏联的自然保护区模式。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二条,“自然保护区”被定义为“对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域,依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域”*中华人民共和国自然保护区条例[EB/OL].http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-09/27/content_70636.htm.。1956年我国建立了大陆地区的第一个自然保护区——鼎湖山自然保护区,此后,各种类型的自然保护区开始在我国迅速发展。自然保护区在一定程度上很好地保护了我国的自然资源与生态环境,但也存在因过度强调保护而忽视了保护地为当地社区居民和经济发展提供多种系统效益的功能。除此以外,我国还有多种自然保护地类型,如自然文化遗产地、地质公园、风景名胜区、湿地公园、森林公园等。根据中国环境统计公报及林业部统计资料,截至2015年底,我国共有各种类型、不同级别的自然保护区2740处,总面积约14703万公顷,其中,陆地面积约14247万公顷,占全国陆地面积14.8%。国家级自然保护区428个,面积9649万公顷,约占国土面积的10%;全国风景名胜区面积约占国土面积的2%,其中,国家级风景名胜区225处,总面积约10.4万平方千米,省级风景名胜区737处,总面积约9.2万平方千米*2015年自然生态环境[EB/OL].http://www.mep.gov.cn/hjzl/sthj/201606/t20160602_353281.shtml.。全国共有森林公园3234处,其中国家级826处*森林康养——大健康产业下的新业态、新引擎[NB/OL].https://www.qianzhan.com/analyst/detail/220/170428-43c767e6.html.。

2.1.2 中国国家公园的发展

IUCN根据管理目标的不同,将保护地划分为6种类型*CNPPA/IUCN,WCMC(1994).Guidelines for protected area management categories[M].IUCN,Gland,Switzerland and Cambridge,UK:IUCN Publications Services Unit.转引自 王智,蒋明康,朱广庆,陶思明,周海丽,IUCN保护区分类系统与中国自然保护区分类标准的比较[J].农村生态环境,2004(2):72-76.,分别是:Ⅰa严格的自然保护区,Ⅰb荒野区;Ⅱ国家公园;Ⅲ自然纪念物遗迹保护区;Ⅳ生境物种管理区;Ⅴ陆地海洋景观保护区;Ⅵ资源管理保护区。其中,国家公园被定义为第二类并明确规定:国家公园是以保护、观光、科教、游览为目的的管理区。我国有许多不同类型的自然保护地,但并不同于世界上许多国家所建立的国家公园。单之蔷(2005)认为,中国没有国家公园,只有国家级风景名胜区和自然保护区,它们都不是为了培养国家意识而设立,一个强调的是游览,一个强调的是保护。田世政和杨桂华(2011)认为,我国国家公园发展初期在个别地方的试点,由于缺乏国家层面的、完备的、完整的制度供给,因此只可能有国家公园之名,不可能有国家公园之实。李经龙等(2013)认为,国家公园不应成为各地景区赢利的国字招牌,它应该是全体国民休闲游憩的胜地,是实现国民休闲权、旅游权的公益性保障。为进一步促进我国生态资源的环境保护、大力推进生态文明建设和绿色发展,国家公园建设从2006年开始受到我国政府和各级管理部门的高度重视。2008年黑龙江汤旺河国家公园成为经环保部和国家旅游局批准的首个国家公园建设试点单位*中国第一个国家公园:黑龙江汤旺河国家公园[EB/OL].http://fashion.ifeng.com/travel/news/china/detail_2014_08/09/37989535_0.shtml.。目前我国共有9个国家公园体制试点单位,包括:三江源、东北虎豹、大熊猫、神农架、武夷山、钱江源、南山、长城、普达措。

世界各国都非常重视环境保护和国家公园建设的立法。我国从20世纪50年代起,陆续颁布了《中华人民共和国矿业暂行条例》《中华人民共和国防治沿海水域污染暂行规定》等法律法规*中国环境法的演变与发展[EB/OL].http://www.wxphp.com/wxd_5hsmx4juaf58u602wq9n_1.html.。1978年首次将环境保护列入宪法,并确定了我国环境保护法的两大基本领域为自然资源保护与污染治理,奠定了我国环境法体系的基本构架和主要内容(苏昌强,阮妙鸿,2009)。1979年我国第一部《环境法》试行*1979年中国首次颁布环境保护法[EB/OL].http://www.people.com.cn/GB/huanbao/55/20011221/632002.html.。1985年我国加入《保护世界文化和自然遗产公约》的缔约国行列。1987年国务院环境保护委员会公布《中国自然保护纲要》,为我国第一部自然保护方面的纲领性文件*我国自然保护工作的第一部宏观指导性文件[J].环境研究,1987(3):2.。1994年《中华人民共和国自然保护区条例》颁布并实施*中华人民共和国自然保护区条例[EB/OL].http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-09/27/content_70636.htm.,该条例对自然保护区的准入条件、建设与管理等作了较为明确的规定。此后,《自然保护区土地管理办法》(1995)*自然保护区土地管理办法[EB/OL].http://www.forestry.gov.cn/portal/slgy/s/2465/content-695262.html.《地质遗迹保护管理规定》(1995)*地质遗迹保护管理规定[EB/OL].http://www.fzgtzyj.gov.cn/show.aspx?ctlgid=667556&id=20236.《野生植物保护条例》(1997)*野生植物保护条例[EB/OL].http://www.forestry.gov.cn/portal/jsxh/s/3477/content-537529.html.等法规陆续出台并实施。1999年国家环境保护总局公布了《国家级自然保护区评审标准》*国家级自然保护区评审标准[EB/OL].http://sts.mep.gov.cn/zrbhq/pxbz/199904/t19990415_85000.htm.。1999年建设部颁布《风景名胜区规划规范》*详见《风景名胜区规划规范》(标准号:GB50298—1999),1999-11-10.。同年,国家林业局制定了《森林公园风景资源质量等级评定标准》*详见《中国森林公园风景资源质量等级评定》(标准号:GB/T 18005—1999),1999-11-10.,对森林公园风景资源质量、区域环境质量、旅游开发利用条件等确立了定量等级评价标准。1999年国家质检总局颁布《旅游区(点)质量等级的划分与评定》*详见《旅游景区质量等级的划分与评定》(标准号:GB/T 17775—1999),1999-06-14.。2004年水利部颁布《水利风景区评价标准》*详见《水利风景区评价标准》(标准号:SL 300—2004),2004-04-20.。2008年国家林业局批准云南省开展国家公园建设试点。

表2 我国主要保护地与国家公园概况

① 《风景名胜区条例》公布12月1日起施行(附全文) [EB/OL].http://www.huaxia.com/xw/dl/2006/00517373.html.

② 森林公园管理办法[EB/OL].http://www.szum.gov.cn/zfwg/zcg/lylh/201611/t20161129_5460449.htm.

③ 林业局发布《湿地保护管理规定》5月1日起施行[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2013-04/09/content_2373337.htm.

④ 联合国教科文组织《保护世界文化和自然遗产公约》[EB/OL].http://www.scuec.edu.cn/s/265/t/1177/38/dc/info80092.htm.

⑤ 地质矿产部关于建立地质自然保护区的规定(试行)[EB/OL].http://www.gxdlr.gov.cn/wap/NewsShow.aspx?pd=566&NewsId=1807.

⑥ 地质遗迹保护管理规定[EB/OL].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/dzhjgl/200411/t20041125_42216.htm.

2009年经国家技术质量监督局备案、云南省技术质量监督局发布《国家公园基本条件》*赵树丛.积极推动国家公园建设——云南省国家公园建设试点情况调查报告[N].光明日报,2015-01-05-07.转引自 http://www.360doc.com/content/15/0105/21/1302411_438461896.shtml.。2010年《国家湿地公园管理办法(试行)》出台*国家湿地公园管理办法(试行)[EB/OL].http://www.forestry.gov.cn/portal/sdzg/s/2977/content-441931.html.。2015年国家发改委等十三部委联合通过《建立国家公园体制试点方案》*13个部门印发《建立国家公园体制试点方案》[EB/OL].http://www.ocn.com.cn/chanye/201505/wotpy20085416.shtml.。2016年《云南省国家公园管理条例》*云南省国家公园管理条例[EB/OL].http://ylxf.yn.gov.cn/Html/News/2015/12/4/127962.html.《三江源国家公园项目特许经营管理暂行办法(讨论稿)》*紧扣“四个转变”坚持“依法建园” 努力建设好三江源国家公园[N/OL].http://www.qh.gov.cn/zwgk/system/.等相继出台。2017年《湖北神农架国家公园管理条例(征求意见稿)》*神农架林区系统征求《神农架国家公园管理条例》法规草案的意见[EB/OL].http://www.hbzffz.gov.cn/zwdt/hzlf/32667.htm.和《关于推进神农架国家公园体制试点工作的若干意见》*《关于推进神农架国家公园体制试点工作的若干意见》正式出台[N/OL].http://www.hbfgw.gov.cn/xw/fzggyw/201701/t20170122_109368.html.也正式出台。同年,《神农架国家公园总体规划》通过了专家评审*神农架国家公园总体规划通过专家评审[N/OL].http://www.hbfgw.gov.cn/ywcs2016/shc/zg_gzdt/bgs_wbwj/201701/t20170111_109236.html.,标志着我国国家公园建设试点开始进入发展阶段。

2.2 中国国家公园旅游发展关注的焦点

目前我国国家公园正在积极试点,各试点单位都在积极出台政策,推动国家公园的体制机制建设。根据世界国家公园的建设经验,我国国家公园在旅游发展上应着重处理好以下四大焦点问题。

2.2.1 旅游发展定位问题

尽管国家公园的定义到目前为止全世界未有统一的标准,但是国家公园的生态保护、观赏游憩、科普教育功能几乎已成为世界共识。世界各国国家公园的旅游发展都是在严格保护的前提下进行的,因此我国国家公园建设也必须牢固树立“保护第一”的思想,并在此基础上明确旅游发展定位。统计资料显示*国家公园经济学[Z/OL].http://travel.ifeng.com/guojiagongyuan/detail_2014_12/18/39829151_0.shtml.,云南普达措国家公园2006年8月1日试运行,2007年收入达1.05亿元,而此前被整合进入普达措国家公园的两个景区碧塔海和属都湖的年总收入不过几千万元,2008年～2012年间云南国家公园总游客量达1624.49万人次,门票等直接旅游收入达16.85亿元;同样,黑龙江汤旺河国家公园于2008年获得批复,当年的门票收入达180万元,是前一年的3倍。可以看出,我国国家公园迫切需要制定科学的旅游发展定位,以切实处理好生态环境保护与旅游发展之间的关系。事实上,国外经验表明,把握旅游发展的定位与目标,环境保护与旅游发展之间可以达到相对平衡,实现人地关系和谐与可持续发展。

2.2.2 旅游管理制度问题

国外国家公园旅游管理体制建设较为成熟,尽管其国家公园土地所有权归属较为复杂,但是它们都建立了产权明晰、权责清晰的旅游管理制度,而且注重运用法律手段厘清各自的权限和职责,管理方式也十分透明,公开接受社会民众的监督。我国以往的国家保护地,由于归属关系复杂、管理部门众多,往往出现多头管理、执行不力、社会监管不到位等各种问题,要么过度保护、社会功能缺失,要么过度开发、环境保护不力。因此,建设科学的国家公园旅游管理制度是我国国家公园旅游健康发展的重要保障。目前,我国三江源、神农架等国家公园试点正在积极探索适合我国国家公园旅游发展的管理制度,各地也都在积极建设地方国家公园管理条例和地方国家公园项目经营管理办法等。从国家层面而言,应尽快出台适应我国国情的国家公园管理制度,设立国家公园管理的最高权力机关,制定国家公园旅游规划与开发的宏观政策与实施细则;同时,应与地方政府及广大民众配合,尽早建立“由上而下”(陈英瑾,2011)的垂直的国家公园旅游管理制度,推动我国国家公园旅游的可持续发展。

2.2.3 旅游经营机制问题

特许经营是国外国家公园的主要经营模式之一。而我国国家公园采取的政府主导下的企业自主经营与门票经济的经营方式,与国家公园的公益性及以生态系统保护、环境教育和参观游憩等为主要社会功能的建设初衷相违背。因此,我国国家公园需要推行与国际接轨的特许经营制度,建立适合我国国情的旅游经营机制。目前,我国三江源国家公园试点区相继出台了《三江源国家公园条例(试行)》《三江源国家公园经营性项目特许经营管理办法(试行)》《三江源国家公园项目投资管理办法(试行)》 等相关法律法规*三江源国家公园条例(试行)[EB/OL].http://www.qh.gov.cn/zwgk/system/2017/06/09/010268127.shtml.,在国家公园立法方面进行了很好的尝试和示范。同时,特许经营的实施需协调并依法管理多方利益相关者,以切实保障国家公园资源管理机构、地方政府、特许经营者以及社区居民等多方的利益。因此,我国国家公园的旅游经营机制还需在实践中不断摸索。

2.2.4 旅游发展的利益相关者问题

我国国家公园土地权属关系较为复杂,且行政区划分割严重,如何处理好资源的权属关系并实现各方利益的均衡,将成为我国国家公园试点区旅游发展的一大难点。国外特别重视国家公园所在地社区居民参与管理。如,新西兰国家公园所在地的社区居民广泛参与国家公园建设管理,在相关决策和具体管理上起决定作用,国家公园管理局在规划、保护和委托经营等各环节上均有社区民众参与并全程监督,这是新西兰国家公园旅游发展成功的重要原因之一。相比而言,我国保护地在旅游开发过程中往往采取人地相对分离的社区管理模式,社区居民的资源利用权力容易被忽略,甚至被孤立于旅游开发之外,参与度相对不高(程绍文,等,2009)。因此,关注国家公园建设中政府、园区管委会、经营者、当地社区居民、社会公众等参与者及其之间利益的协调,构建和谐的人居环境是我国国家公园旅游发展的关键。

3 中国国家公园旅游发展模式建设的思考

3.1 国家公园旅游发展目标定位

从美国黄石国家公园的发展缘起来看,国家公园是自然保护运动的产物,其建立的宗旨是生态环境保护,可持续发展理念是国家公园建立的理论基础。如今在大力践行科学发展观、全力推进我国生态文明建设和绿色发展的时代背景下,国家公园被认为是生态文明制度的先行示范区,以生态文明制度为基础的国家公园体制建设好了,绿色发展就能在最有价值的区域先行实现(苏杨,2016)。

尽管美国、英国、新西兰、日本的国家公园旅游发展模式各有不同,但是始终把生态环境第一作为其旅游发展的目标定位。另外,不同国家对国家公园的旅游经济功能持不同态度,但国家公园的环境保护永远高于其经济功能。自然环境才是物质基础,才是国家公园的根本所在(唐芳林,2015)。

综上分析,我们认为,我国国家公园旅游发展的目标可定位为:在科学发展观、可持续发展理念、生态文明建设与绿色发展思想理论的指导下,通过对国家公园旅游发展战略规划、旅游管理体制机制与技术标准等法规条例的颁布与建设实施,实现国家公园的生态环境利益、社会利益和经济利益,最终达到国家公园所在地生态系统的和谐与可持续发展。其中,生态环境利益高于社会利益和经济利益,是国家公园旅游发展的根本前提和重要基础(见图1)。

图1 我国国家公园旅游发展目标定位

3.2 国家公园旅游管理体制建设

与美国和英国相比,我国国家公园的土地权属关系更为复杂。如武夷山国家公园试点区的土地所有权,权利主体只能是国家或集体。不仅如此,武夷山国家公园试点区横跨江西和福建两省的国家级自然保护区,同时还包含国家级风景名胜区、国家森林公园、国家级文物保护单位、世界自然和文化双遗产等5种不同的保护地类型,多种自然保护地的交叉重叠,使得管理部门众多,条块分割严重。因此,尽快建立我国国家公园旅游管理体制,科学地处理资源的权属关系和把握好各方利益的平衡,成为我国国家公园旅游发展的关键。我们认为,应着重做好以下几个方面的工作。

第一,借鉴美国和新西兰国家公园的旅游管理模式,建立权力高度集中的国家公园管理局。要明确国家公园管理局的职责与权限,重视立法和管理,形成自上而下的垂直管理体制,综合统筹全国各地的国家公园规划建设与管理,彻底解决我国国家公园条块分割严重、权力交叉重叠的问题。国家公园管理局作为我国国家公园管理的最高权力机构,应主要负责制定规则,从宏观上建立完善的法律体系,制定国家公园旅游发展的总体规划,把握住国家公园旅游规划的总则和开发目标、原则等;应掌握我国国家公园旅游发展的方向,并定期组织评估考核检查;应负责国家公园的资金筹措与运营分配,定期向全社会公布,接受社会公众的监督。

第二,垂直管理下的多方参与协调管理。在我国国家公园管理局的统一领导下,由各地方政府、旅游局、管委会、社区居委会以及社会基金管委会等构成的综合管理部门主要负责国家公园的中微观管理,执行上级下达的任务,维护国家公园的日常运营,并制定国家公园管理细则,编制国家公园旅游开发详细规划,负责园区内经营项目的日常维护与管理,加强园区内环境教育和游客行为管理,并处理各种纠纷,维护园区和谐。

第三,注重公众参与管理。美国国家公园管理的公众参与率处于世界领先地位,新西兰也非常注重公众对国家公园旅游发展的意见并参与决策。我国国家公园的旅游管理也应该建立广泛的公众参与渠道,不断获取公众的意见和建议,接受公众监督,并在此基础上努力协调好各方关系,为我国国家公园旅游发展营造良好的环境(见图2)。

图2 我国国家公园旅游管理体制建设

3.3 国家公园旅游经营模式选择

我国国家公园的旅游经营模式须在上述的旅游发展定位和旅游管理体制下进行选择,避免出现以旅游开发为主要目的的破坏性经营行为。

第一,把握旅游经营原则,在环境利益至上的前提下追求社会利益和经济利益。所谓环境利益至上,即旅游发展须在保护生态、环境以及生物多样性的基础上进行。把握国家公园的公益性原则,坚决杜绝门票经济,彻底整治借国家公园的“国”字牌号进行旅游宣传营销并收取高额门票的现象。借鉴美国、日本等做法,收取较低的门票,让民众都能入园游憩,使国家公园的社会功能充分释放,社会利益得以体现。

第二,把握正确的方向,国家公园内的旅游经营项目须严格遵守我国国家公园管理局编制的国家公园旅游总体规划规则。所有的旅游项目和基础设施建设都必须以保护国家公园内的生态环境为总原则,坚决禁止任何可能对自然生态系统和野生动植物形成干扰和破坏的旅游经营行为、人类活动。国家公园内所有旅游经营活动必须公开透明,接受社会公众、当地居民和各方管理机构的监督和检验。目前,我国各国家公园试点区正在积极申请中央财政补贴,并以此作为试点区基础设施建设、环境整治和生态监测等的投入资金,准备在国家公园内进行基础设施建设。我国国家公园相关管理部门应严格审批把关,坚决维护生态环境利益。

第三,借鉴国际经验,积极探索适合我国国家公园旅游发展的特许经营模式。重视特许经营立法,尽快制定相关的国家公园旅游经营管理法律条例;明确特许经营的准入标准、审批程序、合同订立履行及退出机制等内容;明确国家公园管理部门与特许经营业主双方的职责,依法经营和管理,确保旅游经营不与生态系统环境相冲突。

第四,严格实施国家公园管理权和经营权分离的管理模式,提高国家公园管理效率。所有特许经营费用与门票收入应由我国国家公园管理局统一管理,并专款专用于对该地区国家公园的环境保护和综合治理。不仅如此,我国国家公园管理部门还应积极搭建合作平台,借鉴美国、新西兰等国的经验,鼓励包括特许经营商在内的市场主体对国家公园以捐赠、直接参与保护项目和建立保护基金等方式或渠道参与国家公园生态保护,提高国民的环保素质,形成国家公园全民共建共管共护的大环境。

3.4 国家公园旅游规划与开发策略

我国国家公园应重视旅游规划的编制。参照美国国家公园规划管理经验:一方面,要确立我国国家公园管理局在国家公园旅游总体规划编制上的垄断地位,各地方没有制定国家公园总体规划的权力,只能在总体规划指导下制定具体的详细规划;另一方面,在制定国家公园总体规划时,我国国家公园管理局应组建专业规划队伍,尽可能汇集各方专家如园林建筑、农林业、动植物、水文生态、冰川地质、地理气象、经济管理等参与规划编制,同时还需注重广泛征求国家公园所在地社区居民、社会公众等的意见,遵循严格的审批程序,以切实保证规划的科学性与指导性。

在具体的国家公园旅游开发过程中,可以借鉴日本的经验,将我国的国家公园按照生态资源等级、人类对自然环境的影响程度、旅游者使用的重要性等指标划分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区和开发利用区,并针对不同类型的区域制定严格的开发限制要求(见图3)。具体来说,严格保护区是国家公园内特别重要的核心区域,区内严格保护,禁止开发,在该区域内,任何人类行为都必须要有相当严格的审批手续。生态保育区,可作为进行科学研究的区域,允许设置少量步行道,只允许部分从事科学研究、考察调研的人员进入。游憩展示区,可作为自然教育、科普和观光游憩的区域,除允许建设步行道外,还可建设一定的机动车道以及少量生态性简易游憩接待设施,并有组织、有计划地安排游客进入参观和游览。开发利用区,则相当于我国传统的旅游开发区域,由于该区域远在外围,因此在该区域的旅游规划与开发条件限制相对宽松,在《国家公园管理办法》《国家公园旅游发展总体规划》等相关制度和管理条例下,该区域可因地制宜地进行旅游项目开发、旅游基础设施建设,开展与旅游吃、住、行、游、购、娱等相关的旅游经营活动,力求在生态环境得到保护的基础上,构建出人地和谐的生态家园。

图3 我国国家公园旅游开发策略

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TheInternationalExperienceonTourismDevelopmentofNationalParksandItsPracticeinChina

MAYong,LILixia

(AcademyofTourismDepartment,HubeiUniversity,Wuhan430062,China)

A scientific grasp of the balance of the tourism development and environmental protection of national parks is one of the key factors for the construction of a national park system. This paper chose America, England, New Zealand and Japan, which are the four representative countries successfully developed national park tourism as cases in point to analyze the international construction experiences on the development orientation of tourism, the strategies of tourism, the management system and the operational mechanism of tourism on national parks. It also analyed the present status and focused on the development of national park tourism in China. It ended with some suggested countermeasures for the development of Chinese national park tourism from four aspects, namely orientation of tourism development, the construction of tourism management system, the choice of tourism operation model and the tourism planning and exploration.

national park; tourism development; management system; operational mechanism

F 590

A

1006-575(2017)-03-0033-18

2017-01-06;

2017-04-22

国家自然科学基金项目“旅游地品牌资产概念模型及驱动路径研究:游客视角”(41301157)。

马勇(1959-),男,博士,湖北大学旅游发展研究院院长,教授,博导,研究方向为生态旅游与绿色发展,E-mail:mytcn@126.com。李丽霞(1982-),女,湖北大学旅游发展研究院博士生,江西师范大学历史文化与旅游学院讲师,研究方向为生态旅游经济与国家公园管理。

(责任编辑:梁保尔)