基于产权理论的国家公园治理体系研究

(东南大学人文学院,江苏南京 210096)

基于产权理论的国家公园治理体系研究

徐菲菲王化起何云梦

(东南大学人文学院,江苏南京 210096)

经过一百多年的传播,国家公园的概念已得到世界各国的广泛认可。由于各国政治、经济、社会文化背景不同,该如何建设既符合国际规范又符合我国国情的国家公园,目前存在许多困惑和争论。我国国家公园应采取什么样的治理模式？国家公园涉及区域广、产品复杂、资源类型多样,我们是否遵循同一治理理念和模式？我国国家公园的治理主体、原则和目标是什么?本文围绕上述问题,基于产权理论,将国家公园产品分为纯公共产品、准公共产品、私人产品三类,据此建立政府主导治理、公众参与协商治理、特许经营市场化治理的国家公园治理体系。

国家公园; 公园治理; 产权理论; 特许经营

0 引言

自1872年美国黄石国家公园建立以来,“国家公园”这一概念广泛传播。各国结合自然环境、文化背景、社会状况、经济水平和政治要素等,形成了不同的国家公园建设体制和管理模式。总体说来,国家公园的概念内涵不断拓展,管理模式不断完善,越来越注重国家公园综合功能的体现。

我国自2013年11月首次提出建立国家公园体制以来,陆续出台了9项相关的政策法规*2014年10月在“生态文明建设与国家公园体制论坛”上,主办方中国科学院生态环境研究中心、国务院发展研究中心社会发展研究部、世界自然保护联盟(IUCN)、世界自然基金会(WWF)与参会专家共同提出《促进国家公园体制建设工作的建议》;2015年1月国家发改委等13部委联会签发《建立国家公园体制试点方案》(发改社会〔2015〕171 号);2015年3月国家发改委发布了《建立国家公园体制试点2015年工作要点》及《国家公园体制试点区试点实施方案大纲》;2015年4月《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》;2015年6月国家发改委与美国保尔森基金会签署《关于中国国家公园体制建设合作的框架协议》;2015年9月国家发改委与美国国家公园管理局签署《关于开展国家公园体制建设合作的谅解备忘录》;2015年9月中共中央、国务院发布《生态文明体制改革总体方案》,提出“建立国家公园体制”;2015 年10月中共中央发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,明确提出在“十三五”期间“整合设立一批国家公园”。。这些文件既涉及国家公园的宗旨、功能定位等宏观层面,也涉及国家公园的体制建设和管理模式等具体问题。地方政府也积极响应,如2015年11月云南省通过的《云南省国家公园管理条例》,是全国首部涉及国家公园管理的地方性法规*2015年11月26日云南省第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过《云南省国家公园管理条例》。。目前,我国已在北京、吉林、黑龙江等9个省份开展国家公园体制试点,试点时间为3年。从中央到地方,显示了我国对国家公园体制建设的高度重视,表明了我国大力发展国家公园的决心和期盼。尽管此前我国也尝试过建立国家级公园制度(王连勇,霍伦贺斯特·斯蒂芬,2014),如国家级风景名胜区、国家地质公园、国家湿地公园等,但都没有得到国际认可。随着全球化时代的到来,我们应借鉴国际经验并结合我国国情,构建一个符合国际规范的、真正意义上的国家公园体系,以推动我国保护地的可持续发展。然而由于各国政治、经济、社会文化背景不同,如何建设既符合国际规范又符合我国国情的国家公园治理模式,存在许多困惑和争论。

本文基于产权理论划分国家公园产品类型,并据此提出我国国家公园治理体系。

1 国家公园治理的概念及产权理论

治理是通过组织、指挥、协调和控制等手段,最终实现有效管理(Eagles,2009)。既有研究主要限于公共管理、政治经济学等领域,在国家公园管理领域是一个值得关注的新方向(Xu,et al.,2014)。如Dearden等(2015)认为,治理对于实现保护区和国家公园的“保护”和“游憩”的双重功能具有至关重要的意义;Xu等(2014)认为,国家公园治理的质量直接影响资源保护和生态系统的联通性,对国家公园的可持续发展有重要的影响。

国家公园的治理实质上属于环境治理的范畴,强调的是一系列公共行政管理的过程和机制,着重于通过社会和政治手段来管理环境,从而使环境为公众服务(赵敏娟,等,2015)。如Heilbroner(1974)提出的政府治理理念,强调政府的作用和集中治理;Smith提出的私有化治理理念,强调营利企业的作用(赵敏娟,等,2015);Ostrom等(1992)提出的自主治理理念、多中心治理理念,强调合作、协商和伙伴关系,强调上下互动的多维管理过程;近几年才出现的网络治理理念,以非政府组织和社会公众作为治理主体,强调公私部门合作,非政府组织作用等等(王刚,宋锴业,2017),反映了环境治理的主流治理理念。当然,采用什么样的治理理念,同国家公园的功能息息相关。

从世界各国国家公园的发展来看,无论概念如何不同,国家公园的基本功能相对一致:保护生态环境和生态系统;提供科学研究平台;提供旅游和游憩功能;为访客提供了解自然、接受生态教育的机会;为社区发展提供保障;推动地方经济的发展(Rollins,Robinson,2002)。国家公园从早期的保护和游憩功能,发展到今天的生态保育、科研、环境教育等,其概念的外延在不断拓展,越来越强调其融合环境、经济、社会等综合功能的体现(Frost,Hall,2009)。这些综合性功能的体现,对治理理念提出了更高的要求。无论采取什么样的治理理念,保护性和公益性都是其基本特点,并且生态保护优先于游憩活动(沃里克·弗罗斯特,C.迈克尔·霍尔,2014)。

国外对于保护区和国家公园的治理模式的分类主要是根据土地所有权、管理主体、资金来源、公园经营模式等进行划分,形成了不同的分类标准,如Glover和Burton(1998)根据公园的所有权性质的差异,将保护区和公园的治理模式划分为政府安排、跨部门联盟、管制垄断和剥夺模式。Graham等(2003)依据治理主体不同,提出了4种治理模型,即政府治理、多利益相关者治理、私营治理、传统社区治理。Eagles等(2013)在总结全球保护区发展模式的基础上,根据保护区和国家公园的所有权、管理主体和资金来源的不同,总结出8种常见的国家公园治理模式:传统国家公园模式、半国营模式、非盈利模式、生态治理模式、公共营利模式、公共与非营利结合模式、原住民与政府共建模式、传统社区模式。现实中,各国对国家公园的治理各有侧重:美国的大多数国家公园采用的是政府治理模式;加拿大的一部分国家公园采用了私营治理模式;德国采用了社区自治模式;南非多采用利益相关者治理模式。即使是一国之内,各个国家公园也会根据资源的具体产权特征而采取不同的治理模式。

综上所述,国家公园治理与功能实现都与产权界定息息相关。产权概念发端于制度经济学,由科斯、威廉姆斯等人提出,目标是寻求现实市场中的资源配置规律,即真实的而不是理想的市场机制。他们发现,资源的配置嵌入在财产所有者的社会关系之中,如果要实现有效率的资源使用,必然要以协调利益相关者的关系为前提(Alchian,Demsetz,1973;Coase,1937)。国家公园包含众多资源类型,财产拥有者的关系比一般自然资源更为复杂,协调其社会关系的任务更加艰巨。

旧的产权理论把物品简单划分为“私有部门”或“公有部门”,并认为市场和政府是对应的治理工具。但新的产权理论基于占有(对应排他性要求)和使用(对应分割性要求)的两个维度,认为现代社会中的物品可以分为公共产品、公共资源、小集体式资源、私人资源4类,相应的治理要求也不同(Ostrom,2010)。根据产权概念,国家公园包含如下类型的资源。

(1) 公共产品:产权特征为全体公民共同占有,不可分割使用。如国家公园中的核心自然资源,属于国家所有,社会成员共同使用。此类资源在使用中出现的问题由政府代表社会公共利益进行协调。

(2) 公共资源:产权特征为全体公民共同占有,可以分割使用。国家公园中的水资源、植被、野生动物等就属于此类。这就要求以保护为前提,有限度地开放供公民个人使用。此类资源在使用中出现的问题由政府代表社会公共利益进行协调。

(3) 小集体式资源:产权特征为排他性占有,不可分割使用。国家公园中的集体土地、集体建筑和设备等公共物品属于此类。这就要求以资源所有者的利益为前提,通过转让、征收等方式实现使用。出现纠纷时,既可以通过政府也可以通过市场进行干预。

(4) 私人资源:产权特征为排他性占有,可以分割使用。国家公园所有私营的财物和劳动都属于此类。这就要求资源的使用以经济效益为根本。这类资源使用问题的协调和配置由市场主导。

2 国家公园治理体系

国家公园通常面积较大、产品体系复杂。根据Ostrom等(1992)的“公共池塘理论”中对公共资源产权的划分,参考马梅(2003)对国家公园产品的分类,可以将国家公园产品划分为3类。(1)纯公共产品:不收门票、瞬时消费量不大的产品,具有效用不可分割、排他性占有不可实现的特点。(2)准公共产品:瞬时消费量不大、收门票的产品,如国家公园内的观光类旅游产品。效用不可分割,但容易排他。(3)私人产品:效用可以分割,也容易排他。如国家公园区域内的交通、餐饮、住宿、索道、体验性的游憩项目(钓鱼、漂流、划船等)等旅游产品。不同类别的产品应遵循不同的治理原则和目标,如公共产品的治理应体现公益性和社会福利性,需要由强大的政府财政支出来保证,而私人产品则应遵循市场原则才能保证有效的产品治理。

2.1 纯公共产品

从资源属性上看,这类资源是国家公园内具有独特性的核心资源或生态系统中最为脆弱敏感的部分,或能代表本区域特征的具有典型性的资源,包括濒危的自然或文化资源等。这些资源排他性占有不可实现,应划为纯公共产品。而这一类产品的治理原则可以是政府主导型集中治理原则,目标在于保护国家公园内的核心资源和生态系统,实现保护生态环境和生态系统,提供科学研究价值的功能。

所谓政府主导的治理模式,是指针对信息有限、风险不确定、投机倾向等真实交易的问题,双边具有依赖关系的交易者需要达成特殊的合作(Williamson,2009)。合同就是双边合作的工具,公司与政府也都是某种类型的治理结构(Williamson,1981;Williamson,1991)。

在政府主导的治理模式中,国家公园管理主体通常采用垂直管理模式。如美国采取垂直管理,形成了联邦政府直辖的“国家公园局-地区局-园长”3级管理的垂直领导体制(徐菲菲,2015)。美国国家公园管理局具有很强的自主权和灵活性,基本不受地方政府的掣肘。加拿大国家公园管理局(Parks Canada)专门负责管理加拿大境内所有国家公园、国家历史遗产地和国家海洋保护区。英国是由乡村发展和环境事务部下设的国家公园管理局对境内所有国家公园进行统一管理。日本国家公园由专门的环境省来管理(吴殿廷,等,2006)。

2.2 准公共产品

国家公园内以原始自然景观为代表的区域,相对于核心资源,这些区域生态系统的抗干扰性增强,产品可以实现国家所有、效益共享,因此可以划为准公共产品。此类产品可以采用多元治理原则,目标是在保护的前提下适度利用,通过限制利用方式、规模、时间等实现国家公园的生态教育、欣赏自然和一部分游憩功能,体现公共产品的公益性和社会福利性。

对于准公共产品可以采取公众参与协商治理模式。研究者提出,国家公园治理的行为主体包括国家管理者以及在地方、区域、国家和国际层面的公民社会(Eagles,2009)。依据Ostrom(1992)的自主治理理论,治理主体可以是多方利益相关者,实践中,国家公园的多元治理具体体现为公众参与的协商治理模式,是西方国家公园治理的重要一环。如加拿大在国家公园的相关立法中明确提出,任何一个国家公园规划的制定和修编都必须采取公众参与的方式,并且公众能够参与国家公园计划目标的设定、经营管理计划、公园政策的设定等方面,全面参与到公园规划设计的每一个层面(Wright,Rollins,2002)。英国每个国家公园在设立之前就广泛寻求公共参与,社区居民、非政府组织、政府部门等利益相关者共同探讨国家公园的提议(Xu,et al.,2014)。如Southdowns国家公园和New Forest国家公园都是经过长达10年的公众参与讨论,议会才最终通过设立国家公园的提案(程绍文,等,2012)。公众参与的时间、方式、手段等都值得探讨。显然,在一开始公众就能参与国家公园的建设提案,对后来的公园管理有极大的意义,管理过程中更容易获得公共理解和支持。而对公众参与方式的研究表明,主动参与比被动式参与和垄断式参与的效果都要好(Novelli,Scarth,2007)。参与手段可以是各种形式的论坛、会议、活动等。西方国家公众在国家公园治理中参与度高,这与西方高度自治的社会治理特色有很大关系,是其国家治理体系的一部分,同时也与其社区公众的基本素质高、自治能力强等相关。

土地作为重要的资源,对国家公园的治理模式有着深远的影响(Eagles,2009)。国家公园是公共产品,而土地既可以是公共产品,也可以是私人产品。如作为土地私有制的代表,英国国家公园内很多土地都是私人所有或者归慈善机构所有,这一土地资源产权类型与国家公园本身的公共性存在矛盾,给公园治理带来了很大的不便。英国通过灵活的“分权制”治理模式,由国家公园管理局牵头,采取利益相关者协调管理,高度参与的国家公园治理模式(徐菲菲,2015),化解了这一矛盾。我国土地均为公共所有。无论国家还是村庄集体占有,土地资源治理本身较少受私人干涉,因此往往采用集中治理的方式。

我国国家公园问题可能会涉及集体土地的流转或政府征收。从上述产权视角,我们发现集体土地对外属于私有物品,但对内具有公共资源性质。相较于一般私人物品,集体土地的产权或使用类型的变更需要集体成员的同意。这不仅取决于经济利益交换,也取决于文化传统、政治背景和自然禀赋等众多非经济因素的综合作用。

有别于旅游区和风景区,国家公园的公益性是其根本。西方国家公园的公益性正是由这些准公共产品实现的。在绝大多数的发达国家,基于强大的税收政策的政府财政拨款是国家公园的主要资金来源,保证了国家公园产品的公益性。如英国采用的由中央财政全额拨款模式,2008年经济危机后政府削减了对国家公园的财政支出,每个公园的财政拨款都被缩减了近1/4(徐菲菲,2015)。而美国的实践经验也表明,门票等相关收入在国家公园的所有资金来源中呈逐年上升的趋势。那么,国家公园究竟应该是免费还是收费,各国情况不太相同,如英国的国家公园多是开放式,免门票;而美国和加拿大的国家公园中有些是免门票的,有些是收门票的但费用较低,如黄石公园对进入公园的车辆征收约25美金的门票,有效期为7天。必须说明的是,英美等发达国家通过高额的税收和强大的财政补贴保证了国家公园的公益性和公众性,因此多采用免门票或低价门票的方式体现国家公园的公益性。而发展中国家的国家公园经济趋利明显,如何确保国家公园的公益性值得关注。

2.3 私人产品

国家公园区域内的交通、餐饮、住宿、索道、体验性的游憩项目(如钓鱼、漂流、划船等)等旅游产品,因其效用可以分割,也容易排他,是典型的私人产品。对这一类产品,应遵循市场化的治理原则,目标在于可持续性的游憩和旅游活动,实现国家公园的游憩和旅游功能,实现经济效益。

对于私人产品,可以采取市场化治理模式。而特许经营作为一种既可以保证公益性也可以体现资源有偿使用的市场经营手段,备受国家公园管理者的青睐。

特许经营(Concession)是国外国家公园管理中常用的一种经营管理手段,它保证了公园管理权与经营权的分离(Right,2008)。研究者指出,不同于商业的特许经营,城市公用事业特许经营的特许人为拥有公共资源的政府,具体表现为相关部门来执行(王俊豪,陈无风,2014)。特许经营的实质是:在一定的约束条件下,采用特许经营方式,通过拍卖的形式,让多家企业竞争在特定公用事业或业务领域中的独家经营权(即特许经营权)。特许经营的目标是有效地提供服务。国家公园的特许经营实质上是公用事业特许经营的一种,体现了一种政府管理、企业经营的高效资源运作方式。公园内的商业项目通过特许经营的办法委托企业经营,明确了经营人的权利和义务,保证了企业经营行为不会影响国家公园的保护宗旨和发展目标。而公园则从特许经营项目中提取一定比例的费用用于改善公园管理,也体现了资源的有偿使用。目前美国59个国家公园内约有630个特许经营项目,特许经营带来的收入为国家公园提供了20%的运营经费(国家林业局森林管理办公室,中南林业科技大学旅游学院,2015)。同时,美国也明确规定,国家公园的特许经营仅限于提供与消耗性地利用公园核心资源无关的服务,如公园的餐饮、住宿等旅游服务设施及旅游纪念品的经营(安超,2015)。

以美国落基山国家公园为例,其在特许经营过程中选择经营者的标准有:业态投标人具有保护、保存和保持公园区域内资源的措施和手段;投标人向游客提供必要服务;投标人的业绩背景,包括过去的表现和投标人的专业知识;融资能力;投标人愿意承担的特许经营费用等*Rocky Mountain National Park Concession Contract Draft[EB/OL].https://zh.scribd.com/document/2827648/Notice-Concession-contracts-and-permits.。在实践过程中,美国和加拿大国家公园的特许经营合同都以短期合同为主,以防止企业垄断并保证其他企业都有机会参与投标。

3 结论

中国的国家公园建设体制还在探索中,以往对自然保护区的治理和对自然资源的治理模式可以概括为4类:集成治理,协同治理,垂直治理和统一治理。这些治理模式中突出的问题表现为:制度体系内部多头管理、权责不清;制度体系整体上表现出管理失衡,过分注重经济效益*张玉钧.从保护地治理到国家公园体制创新[N].人民日报(海外版),2016-05-13.。如我国现有的保护地体系复杂,包含自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、文物保护单位、国家地质公园、国家湿地公园、国家城市湿地公园、水利风景区等9种,总数达到8900处,占国土面积的18%(钟林生,等,2016)。类型重复划定、条块分割、多头管理的现象严重。

这些问题的出现,根本上是由于缺乏科学的治理理念、治理体系和治理模式,迫切需要借鉴国际上较为成熟的经验和模式,推动我国国家公园建设和发展。

本文基于产权理论,划分国家公园产品类型,将国家公园产品分为纯公共产品、准公共产品和私人产品3类,提出了政府主导治理、公众参与协商治理、特许经营市场化治理3种模式,构建了中国国家公园治理体系(见图1)。

政府主导治理模式主要针对国家公园内的公众产品,其相对应的资源属性是国家公园内的核心资源,治理的主要目标在于保护国家公园内的核心资源和生态系统,治理原则可采取集中治理模式,需要实现生态保护和科学研究的功能。

公共参与协商治理模式主要针对国家公园内的准公共产品,对应的资源属性是国家公园内的一般性资源,治理的主要目标在于保护前提下的利用,可以采用多元治理原则,实现国家公园的生态教育、欣赏自然和游憩功能。

特许经营市场化治理模式主要针对国家公园内的私人产品,对应的资源属性是国家公园内的一些游乐项目和旅游产品,治理的主要目标是可持续的旅游活动,可以采用市场化治理原则,实现国家公园内的旅游、游憩功能和经济效益。

我国的国家公园建设才刚刚起步,未来值得关注和研究的方向有很多。如何探索多元化的治理模式让不同区域实行不同的治理模式？采取何种资金来源模式才能使公园真正做到生态趋利而非经济趋利？什么样的业态项目可以做特许经营？如何确保经营者支持并推动公园生态保护？中国的社区特别是老少边穷社区,如何参与国家公园开发和管理并促进区域经济的发展？诸如此类的问题还有待深入探讨。

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NationalParkGovernanceSystemBasedonPropertyRightTheory

XUFeifei,WANGHuaqi,HEYunmeng

(SchoolofHumanities,SoutheastUniversity,Nanjing210096,China)

The concept of national parks has been established and spread for over100years, and it has been broadly recognized by many countries in the world. Currently, the great attention paid by the Chinese government at all levels, shows the determination and expectation of China entering into a global system. There are many confusions and arguments on how to establish a national park system to meet the international standard with localized Chinese consideration. For example, what type of governance model should we follow? Should we follow the same governance ideas and principles considering the huge size and complex products of national parks? What are the governance agents, principles and goals? Guided by the above mentioned research questions, based on the property right theory, this paper classified the national park products into three categories, and suggested three models of national park governance, namely, government led governance model, public participation consultation governance model and market led concessional governance model.

national park; park governance; property right theory; concession

TU 986.6

A

1006-575(2017)-03-0065-10

2017-02-23;

2017-04-06

国家自然科学基金面上项目“环境伦理观对可持续旅游行为的作用机理和效应研究”(41571133);教育部人文社会科学基金青年项目“基于多中心治理视角的农村土地制度市场化研究”(15YJC840035);中央高校基本科研业务经费资助项目“中国旅游伦理的内涵、特征、机理及其对旅游行为的影响效应研究——基于大数据的方法”(2242017S10005);中央高校基本科研业务经费资助项目“基于生态伦理观的乡村生态旅游长效永续发展研究——以江苏为例”(2242015R30020)。

徐菲菲(1974-),女,博士,东南大学人文学院教授、博导,研究方向为国家公园、人地互动、旅游跨文化研究等,E-mail:feifeixu@seu.edu.cn。王化起(1985-),男,博士,东南大学人文学院讲师,研究方向为公共资源与公共物品专题、城市社区治理专题、流动人口社会政策、组织社会学。何云梦(1992-),女,东南大学人文学院硕士生。

(责任编辑:车婷婷)