PPP模式下的增值税税收筹划探讨

张春秀

摘 要 政府与社会资本方合作（PPP）的项目已经成为中国经济生活中不可忽视的存在。PPP项目投资大、时间长、不确定性强、合同复杂。而“营改增”后的增值税又贯穿于PPP项目全生命周期，对项目的现金流、运作方式、盈利程度乃至整个项目的投资回报率的判断都有较大的影响。因此，针对PPP项目公司的增值税税收筹划显得更有意义。

关键词 PPP模式 增值税 税收筹划

近年来，为适应国民经济的高速发展，国家大力推行政府与社会资本合作（Public-Private-Partnership，简称“PPP”）模式进行公益性项目及基础设施建设。但是，由于国家推行PPP模式的时间不长，目前还没有制定相应的法律对PPP项目税务进行规定和明确，进而为项目税务筹划带来了一定的难度，特别是对于占总税收收入一半以上的流转税制，在“营改增”后，增值税对PPP全生命周期的重要性不言而喻。本文在此背景下探讨了PPP项目全生命周期增值税税务筹划工作，相信对于降低项目的税收负担将起到一定的积极作用。

一、PPP项目生命周期划分概述

2014年下半年以来，财政部和国家发展改革委员会针对PPP项目的操作流程发布了一些指引性文件。其中财政部的“5个阶段、19个分布”的流程指引在各地PPP项目的操作中得到了广泛的实践。按这样的操作流程，一个PPP项目的生命周期可以分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交5个大的阶段。

项目识别、项目准备、项目采购3个阶段主要是政府针对PPP项目征集、组织和采购阶段。

在项目执行阶段，很多PPP项目在此阶段要成立SPV公司，由SPV公司按照项目协议的规定履行相关的立项审批、建设、运营等程序，SPV公司的融资进度要符合项目协议的约定。政府方也在此阶段对社会资本方的相关表现进行绩效考核，根据项目协议按绩效考核结果付费，并定期作出评估。

项目移交阶段是在整个合作期限结束后，社会资本方必须按照法定的程序和要求将项目的资产、权利等向政府方移交，政府方还应开展相关的后续评价工作。

二、PPP项目生命周期增值税税收筹划分析

（一）项目识别和准备阶段的增值税税收筹划

在项目识别、准备阶段主要由政府部门牵头完成物有所值、财政承受能力评估和实施方案的编写，增值税虽为价外税，不影响收入和成本，但影响现金流。PPP项目投入资金大、投资期长，不可忽视增值税对现金流的重要影响。因此，政府方应按PPP项目的实际情况预测出合理的增值税金额，并在实施方案中明确税款的承担方，预测各年流入流出的现金流，为下一步的政府采购打下基础。

（二）项目采购阶段的增值税税收筹划

项目采购是PPP模式下的第三阶段，其中选定运作主体和拟定合同条款是增值税税收筹划工作中重要的环节。PPP项目中的合同条款涉及的税收条款应包括合同标的条款以及合同双方的价款条款。注意增值税的应税行为和合同价款环节是否含税以及由谁承担价外费用等，以便合同中标人在项目执行阶段做好税务筹划。

（三）项目执行阶段的增值税税收筹划

项目执行阶段是PPP模式下的核心阶段，包括设定项目公司、建设项目以及管理融资等过程。下面将分别叙述各个时期的增值税税收筹划建议。

1.项目公司成立期。一般来说，PPP项目公司可以通过新设或收购原有经营项目的项目公司股权两种方式成立，设立的方式不同，涉税的处理就不同。其中，采用新设立的方式设立PPP项目公司，且以实物资产进行投资，则需要区分投资与转让实物两种行为。对于PPP参与人以转让实物行为设立SPV，由于政府为非税主体无须纳税，作为出资方之一的社会资本方需要缴纳增值税。对于存量资产的交易，如果是采用社会资本新设项目公司来收购原有公司的资产，则属于资产交易，涉税处理与新设公司基本相同。如果是采用社会资本收购原有资产持有的项目公司的股权，即股权交易，在现有的增值税框架下，可以避免增值稅。

SPV公司成立后，筹办项目公司期间发生的费用，所取得的发票包含增值税进项税额，如果取得可抵扣合法凭证，且在项目公司设立并办理一般纳税人登记后及时认证，可以抵扣开办费中包含的增值税进项税额。这期间需要注意的问题就是：只有项目公司成立后取得的专用发票才可用于抵扣，但由于公司成立之初已经有费用支出，可能无法获得项目公司专用发票的信息，无法开具发票，导致不能抵扣，进项税额流失。这就要求项目公司成立之初，依据相关法律法规，与项目的实际情况，是否在项目公司成立就认定为增值税一般纳税人，尽量缩短筹办期，开具增值税专用发票，形成留抵税额。

2.项目公司建设期。由于PPP模式的特殊性，项目公司将建筑工程承包给施工企业的，施工企业按“建筑业”税目征收增值税。项目公司在建设期内不会有运营收入，不会产生相应的增值税销项税额。因此其前期支付的进项税额税率高低将直接影响到实际的增值税税负。因此，在建设阶段，项目公司除了关注建设期增值税税额税率的高低外，还需要注意所取得的进项税，能够在运营期得到抵扣，做好进项税额的留抵。

3.项目公司运营期。PPP项目公司的“收入”来源于政府，即便是“使用者付费”下的收入，其本质也是政府将由公共产品供给而获得的未来收入让渡给了PPP项目公司，这就使得PPP项目的收入性质与一般的公司收入性质不同，进而产生不同的流转税影响。建议这一部分的收入可以进一步拆分为三块：一是投资回收，即PPP建设期产生的工程建设成本；二是货币的时间价值，即PPP项目的资金回报；三是运营维护收入，即项目公司对PPP项目进行运营管理维护而获得的收入。下面就以上三块内容展开叙述。

第一，在现阶段的实践中，并没有对PPP项目的“收入”进行定性。大多数PPP项目公司在会计中，无论来自政府还是使用者的收入都纳入主营业务收入，依法缴纳增值税。

第二，在PPP项目中，筹集项目资金的方式往往为自有资金和银行贷款，且贷款金额一般非常巨大（一般為总投资的70%～80%），所支付的贷款利息也是非常高的。根据《营业税改征增值税试点实施办法》，贷款服务的进项税额不得从销项税额中抵扣。“营改增”文件规定，企业购进贷款服务所支付的利息不可抵扣所包含的进项税额。而运营期收到的政府补助中很大一部分是对贷款本息部分的弥补，贷款利息支出进项税额不得抵扣就形成了形式上的错配，导致利息支出中的进项税额无法抵扣。

第三，运营期一般包括运营、维护、保养、大修以及临近移交阶段的恢复性大修等费用。因此，在政府采购招标的过程中，社会资本方应注意在实施方案中运营维护收入是按年均固定金额支付给项目公司，还是按预计更新改造、恢复性大修理等费用支付给项目公司。以便SPV公司合理确定设备购置时间，合理筹划资金占用，并与政府协商运营维护收入的获取时点及金额。除上述因素外，在运营过程中，建设期留抵的进项税额在此期间可以得到正常抵扣。项目公司会计处理中还需要注意可能存在的兼营行为，并分开进行会计核算，避免从高适用税率的风险。

（四）项目移交阶段的增值税税收筹划

财金〔2015〕21号文件列出的几类政府财政支出责任主要涉及项目建设期与运营期。在特许经营期快结束时的项目移交阶段，财金〔2015〕21号文件并未规定政府有任何财政支付责任。因此，在众多PPP项目协议中，一般都约定在特许经营期结束时，社会资本方将项目公司的资产或权益“无偿”移交给政府方。但是移交过程中，移交资产的公允价值并不为0，而我国税法更强调公允价值概念，公允价值与账面价值的差额极有可能被征增值税。如届时需要缴税，还可以选择转让其所有的项目公司股权以实现退出，在此情况下，并不产生增值税纳税义务。

三、结语

随着PPP项目在我国的快速发展，SPV公司应该重视项目从最初成立到最终移交期间的税收筹划工作，向合作政府单位寻求最大的税务优惠政策，降低企业的纳税压力。同时，建议国家尽早明确关于PPP项目的一些关键性的纳税问题，尤其是来自政府的“收入”是否应当缴税，如果应当缴税，是根据收入性质的差异来分解进而分别纳税，还是简单地制定一种税率，统一纳税。

一般来说，PPP项目的最终购买为政府方，从而导致的重复征税违背了PPP项目合作的初衷。建议通过税收返还或者减免的方式来规避。以达到PPP项目合作双方双赢的效果。

（作者单位为云南能投基础设施投资开发建设有限公司）

参考文献

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