PPP项目管理存在的主要问题与建议措施

摘 要 PPP即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在PPP改革实践中，由于新发展理念贯彻还不到位，产生了明股实债、重建设轻运营、绩效考核不完善等问题，积累了一些隐性风险。因此，要加强规范意识，维护市场秩序，强化管理、严控风险，保证PPP改革事业的可持续发展。

关键词 PPP 风险分配 绩效考核

一、PPP项目管理存在的主要问题

经过深入调查研究，DY市PPP项目实施中存在一定问题，主要问题如下。

（一）项目推广进度不平衡

截至2018年9月30日，从数量上看，DY市纳入财政部的25个项目中，有市本级项目10个，KL区项目5个，DY区项目5个，GR县项目4个，LJ县项目1个，HK区无项目；从投资额上看，市本级投资额190多亿元，占比73%，KL区和GR县各占10%左右，DY区和LJ县占比不足5%。市本级、各县区在项目数量和投资额上不平衡。

（二）项目行业集中度高

DY市PPP项目主要集中在市政工程和交通运输行业。从数量上看，市政工程行业项目11个，占比44%，交通运输行业项目5个，占比20%；从投资额上看，市政工程行业项目总投资额31亿元，占比12%，交通运输行业项目总投资额146亿元，占比56%。

（三）民营资本参与程度较低

DY市落地签约13个项目，其中民营资本方参与6个，民营资本参与率为46%，低于全省民营资本参与率53.1%。民营资本参与的PPP项目全部为县区项目，市本级项目无民营资本参与。

（四）部分项目实施不规范

该问题主要体现在以下几个方面。第一，参与主体方面。部分项目缺少政府对实施机构的授权书和规范实施承诺书，造成项目程序不合规。第二，推进程序方面。存在没有纳入财政部PPP项目库，就进入招标程序的现象；有的没有正式的项目批复，就完成了实施方案的编制工作，造成投资额前后的不一致。第三，风险分配方面。部分项目在风险分配上处理不当，将本该社会资本承担的风险由政府和社会资本共同承担，不合理挤占财政支出责任。第四，绩效付费方面。部分项目未在实施方案和合同中明确制定绩效考核机制，并且政府付费未与绩效考核挂钩，不为项目建设运营情况付费，固化财政支出责任。

（五）專业人才和专业化机构缺乏

PPP项目周期长，涉及专业领域广，政策性强，由于有关人员知识储备不足、实操时间短等原因，其自身力量难以满足工作需要。咨询服务机构水平参差不齐，专业水平和服务质量都有所欠缺。

二、PPP项目管理存在问题的原因分析

（一）对PPP工作重视不够

部分县区认为PPP程序复杂，管理要求高，采用PPP模式的主动性不强，没有跟上政策节拍；有的地方仅注重项目数量，没有关注项目质量，以致质量上参差不齐。

（二）相关法律体系不完善

目前我国尚未颁布和实施专门的PPP管理法律制度，没有清晰和完善的关于PPP模式的具体法律条文。国家部委之间多头发文推动PPP模式，政出多门、各行其是，给基层部门造成一定的困扰。

（三）民营企业参与项目存在限制因素

有些PPP项目的投资规模比较大，实施机构在招标时设置的门槛较高，从而限制了一大批中小民营企业的参与。且民营企业融资成本往往更高，周期更长，很难与央企、国企竞争。

（四）项目前期准备不充分

在前期工作中存在相关土地、环评、规划等手续不齐全的现象，在实施方案和合同中没有绩效考核内容，或对绩效考核内容规定不细致。

三、加强PPP项目管理的建议和措施

（一）加强认识，加深对PPP的理解

PPP是一项系统性改革，是公共服务供给新引擎的体制机制创新，需要在发展中规范，在规范中发展。PPP是一个财政问题，PPP的全生命周期管理是财政各方面内在职能的深度整合，财政预算管理、采购管理、预算绩效和执行、资产管理可以贯穿PPP项目的每一个环节。

（二）严守底线，狠抓规范管理

严把PPP模式的适用范围和边界，防止将商业项目和纯工程项目包装成PPP项目进行融资，坚决剔除不规范项目。规范项目开发，不触底线、不碰红线。创新管理方式，实现项目全生命周期的动态管理。

（三）细化措施，严格风险控制

科学制定项目实施方案，把好物有所值评价和财政承受能力论证关，抓好公开公平采购，防止歧视和垄断；提升项目的可融性，降低融资成本；完善风险分担机制，防止风险不合理转移；加强财政支出责任监测，严守财政支出10%的“红线”；加强部门监管协同联控，预防金融财政风险；推进信息对称管理，加强透明度建设。

（四）严格考核，强化激励约束机制

强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束机制，建立与PPP项目匹配、合理且可量化执行的绩效考核制度，激发、鼓励社会资本提升运营水平，将财政预算资金由补项目建设转变为补项目运营。

（五）加强学习，不断提升业务能力

进一步加大PPP学习培训力度，及时了解、掌握PPP发展的前沿动态和最新知识，提升人员的实际操作能力和工作水平。

（作者单位为东营市财政局）

[作者简介：唐好军（1973—），男，山东菏泽人，工程硕士，高级会计师，东营市财政局政府和社会资本合作管理中心主任，研究方向：财务管理，预算评审，政府和社会资本管理。]

参考文献

[1] 张玉鹏. PPP法律政策与操作规范使用手册[M].知识产权出版社，2016.

[2] 王宝华.政府与社会资本合作（PPP）财政风险监管问题研究[J].新经济，2016（18）.

[3] 詹丽萍.基层地方政府实施PPP项目存在的问题与建议[J].上海金融，2016（4）.