宅基地“三权分置”改革理论与实践创新初探

吕健

摘 要 宅基地“三权分置”改革是新的改革思路，各地在理论和实践上进行了创新性的探索。本文重点分析了新的权利结构、三权之间的关系以及使用权放活的多种实现形式与多元居住保障形式。

关键词 “三权分置” 实现形式 效率 保障

宅基地“三权分置”改革已经从个别地区的试点经验上升为国家乡村振兴战略的重要组成部分，改革针对农村宅基地管理及使用中存在的问题，在现有的宅基地所有权与使用权“两权分离”的权利框架下，新设立农户资格权，进一步明确权利归属、明晰权利内容，在维护农村稳定的基础上，力图盘活农村闲置宅基地和农房资源。

一、宅基地“三权分置”改革

主要是“扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。根据这一改革内容，宅基地“三权分置”主要涉及产权的结构问题，产权的可分割、分离、转让形成不同的权利结构，不同的权利结构具有不同的效率水平。2016年我国已经开始实施农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，宅基地产权原本也就有所有权和使用权的区分，并分别属于集体和农户，因此权利的分割、分离以及产权结构不是什么新事物。这次改革新的地方主要体现在3个方面。

第一，除2011年之外，2010年至2018年的中央一号文件从保障权利、完善管理、加强试点等不同侧面提及宅基地确权及改革问题，具有明确的产权改革导向。2015年进行“三块地”改革试点以来，试点地区结合自身实际进行了宅基地改革实践探索，部分地区将宅基地改革与农村其他工作相结合，主要运用行政推动的方式进行宅基地整理，制定了相应的管理制度，效果明显，但未能进一步实现通过宅基地改革建立有效率的农村土地要素市场的目标。浙江在加强宅基地管理的基础上，首次提出了宅基地“三权分置”，注重赋予集体和农民更完整的宅基地权利，通过还权赋能激发权利主体的活力，实现宅基地财产性权利。中央部署的宅基地“三权分置”改革就是从试点地区的具体做法中总结出来的，是对中央一直以来希望从产权角度进行宅基地改革的总思路的具体化的、可普遍推行的实施路径，为宅基地改革工作定下了总基调。

第二，之前的“两权”结构虽然保障了农民住有所居，但却将宅基地的使用权限制在本集体经济组织成员身份上，是一种僵化的权利结构，法律和政策通过禁止宅基地的买卖与流转，维持了这种权利结构的正常运行。但事实上农房的买卖以及相应的宅基地使用权的私下转让行为已经大量存在，体现了随着社会经济的发展，农民实现宅基地和房屋财产权的需求。顺应这一趋势，在满足农民居住需求的同时，改变原来的权利结构，并赋予更多的权利内容，特别是减少对宅基地使用权的限制成为非常现实的问题。

资格权在这种背景下应运而生，但也不是各地同步產生的，存在较发达与较不发达农村之间的地区差异。在首提资格权的义乌等较发达地区，宅基地价值快速上升，农民对宅基地权利的要求明显高涨，为对有限的宅基地资源进行公平合理的确权和配置，资格权成为获取宅基地的前置条件，并与所有权、使用权并立，成为宅基地改革工作的重要依凭。在较不发达地区，集体经济组织成员身份同样是无偿分配宅基地的资格，因为缺乏充分的经济利益驱动，这一资格未能上升为一种重要的独立权利，而是与使用权捆绑在一起，因此拥有宅基地使用权的人基本都是集体经济组织成员。但在经济发展过程中，农村人口外流，逐渐产生“空心化”农村和大量闲置的宅基地，缺乏合法的渠道进行宅基地使用权的再配置。通过设立资格权，实质上明确了权利归属，形成更加稳定灵活的宅基地“三权分置”的产权结构，农户可以同时拥有资格权与使用权，也可以保留资格权而将使用权转让出去，同时，宅基地使用权流转的范围不再受本集体成员和农民身份的限制，扩大了交易的市场，宅基地的价值随之提升。受到限制的是资格权，资格权不可转让与继承，只有集体经济组织有权认定资格权，集体对农民的居住保障从宅基地实物保障向资格权利保障转变，尊重农民对宅基地使用的处置权利。

第三，除了改变权利结构，明确权利的归属与内容之外，界定各项权利之间的关系也是改革工作需要面对的重大理论问题。宅基地所有权、使用权、资格权组成较之前更为丰富的宅基地产权束，国家通过改革“还权赋能”，在赋予农民更多的财产权利的同时，也要进一步落实集体所有权，改变包括宅基地在内的建设用地用途完全由国家严格控制的局面，让各类农村集体从名义上的所有权主体向实质上的所有权主体转变。宅基地集体所有权在三权之中处于基础地位，也是不能突破的改革底线，因此，宅基地只能流转，不能买卖，买卖意味着所有权的交易。能够交易的是使用权，改革是通过允许宅基地使用权转让、抵押、担保等，赋予农民宅基地财产性权利，激励农民主体提高宅基地的利用效率，因此，宅基地使用权处于核心地位。资格权是推动使用权流转的新权利，处于关键地位，一方面将符合宅基地分配条件的集体成员资格以权利的形式明确，另一方面在资格权明确后，使用权的主体就不限于集体成员，而是可以由资格权主体进行市场化配置。三权之中，农户资格权只能由集体认定，不能转让，使用权能转让，但转让的形式和用途受到集体的监督和管理，资格权和使用权实现程度反过来又制约着集体所有权运用的界限，因此分置的各项权利之间形成相互影响、相互约束的关系，共同决定宅基地的价值和有效利用水平。

二、在宅基地“三权分置”改革提出后，各地沿着这一思路进行了新的探索，稳步推进改革

第一，宅基地“三权分置”改革从根本上说是对新的权利结构进行确权。不同于各地进行的房地一体的确权，安徽省旌德县首创全国第一本宅基地“三权分置”不动产权证书，明确体现“三权分置”特征。浙江象山、德清、瑞安等地也以不同的方式颁发了宅基地“三权分置”不动产权证书。发证方式的不同是由于暂无成文法对新的宅基地资格权作出规定，因而各地对改革的理解以及按照于法有据进行改革存在认识上的差异。

第二，确权颁证只是改革的起始环节，在此基础上需适度放活宅基地和农民房屋使用权以提高资产利用效率。前面指出宅基地“三权分置”的权利结构是灵活的，这里则是指出权利的实现形式是灵活的。宅基地除自住外，其使用权有两大类需求，一是居住性需求，二是经营性需求。改革前存在的私下转让行为一般为满足居住性需求，这是盘活闲置资源的一条渠道，另一条更重要的渠道是满足经营性需求。经过理论和实践的发展，形成了4种权利实现形式，一是农户自己经营，二是农户入股联合经营，三是农户出租给第三方经营，四是农户转让给集体，由集体统一流转给第三方经营。多样的实现形式主要用于餐饮、文旅等项目，事实上已突破了宅基地的居住用途限制。国务院常务会议甚至规定，“允许利用宅基地建设生产用房创办小型加工项目”。在实施乡村振兴战略的过程中，宅基地使用权会越来越活、发展空间会越来越大，但同时也需考虑效率与保障的平衡，这是下一点要提出的问题。

第三，宅基地使用权放活有多种形式，对农民也需施行多元化的保障方式。无论怎样改革，在集体所有基础上，履行集体组织对成员居住保障承诺、维护农村稳定的初衷不能变。首要的是确保资格权，在开发项目之前，集体需通过宅基地的退出、整理等方式，预留出与资格权相应的宅基地数量，也可以通过统规统建、高层公寓、货币化安置等方式实现成员资格权。在城镇规划范围内的农村与规划之外的农村，居住的保障形式会有所不同，在群众满意的基础上，各种形式都可以尝试。

三、结语

宅基地“三权分置”改革是在试点地区改革经验基础上提出的，今后宅基地改革仍然鼓励各地创新，但需要在“三权分置”基础上，注重建立宅基地使用权要素市场，发挥各个权利主体的积极作用。改革的过程就是权利不断演变、界定得更清楚的过程，宅基地“三权分置”只是起步，随着改革的深化，每一项权利又会细分成由更多权利组成的权利束，更高效地提高农村宅基地利用水平。

（作者单位为中共旌德县委党校）

参考文献

[1] 张军扩.关于深化农村宅基地制度改革的思考[J].山东经济战略研究，2017（06）：41-45.