石狮市水务一体化改革的认识与探索

邱于益

（石狮市水务处，福建 石狮 362700）

石狮市水务一体化改革的认识与探索

邱于益

（石狮市水务处，福建 石狮 362700）

石狮市水资源缺乏，而管理和利用却呈现“多头治水”的现象，已然不能适应新形势下生态城市、海绵城市的发展需求，需要进行水务管理体制改革。对石狮市水务一体化改革进行总结，介绍水务一体化改革后在城市排水防涝规划、城乡易涝点整治、污水处理厂的监管、水务融资建设等方面取得的成效。同时对改革存在的道路积水处理不清晰、行政执法不明确及技术人员缺乏等问题展开思考，可供其他城市管理者参考。

水务；管理体制；一体化；改革

0 引言

水资源具有循环可再生性、时空分布不均匀性、应用上的不可替代性、经济上的利害两重性等特点[1]。其中自然循环、可再生性是水资源区别于其他资源的基本自然属性。根据水资源的这一自然属性，许多城市都在重新定义水资源的管理模式；深化水资源管理体制改革；建立城市和农村、水源和供水、供水和排水、用水和节水、治污和尾水回用一体化管理的城乡水务统一管理体制，石狮市也不例外。

1 石狮市水资源概况和历史管理

1.1 水资源概况

石狮市三面临海，是一个水资源严重匮乏的城市，人均水资源占有量约为312 m3，仅为福建省人均水资源量的1/10、泉州市人均水资源量的1/5。境内没有较大的河流，仅有梧垵溪、厝上溪、塘园溪、龟湖溪、下宅溪、大厦溪、洋厝溪、莲塘溪、西岑溪和莲坑坂溪10条小溪河，流域面积 119 km2，年平均径流量0.68亿m3,各小溪河均为单独入海的间歇性溪流，溪小流短，蒸发渗透量大，径流量少。境内的莲塘溪、厝上溪、下宅溪、西岑溪等，多为发源于本市丘陵山区的间歇性溪流，受沿途工业废水和生活污水的污染，目前水质基本维持在Ⅴ类标准[2]。石狮市共有蓄水工程 32座（包括小水库 11座和塘坝 21座），总库容 667.15万 m3。兴利库容 463.2万 m3，其中小（一）型水库 1座（奈清水库），总库容 135.8万 m3；小（二）型水库 10座，总库容 467.85万 m3；塘坝 21座，库容 63.5万 m3。

目前，石狮境内的农业灌溉、工业和人畜饮用水等，除部分利用境内已建小型蓄水工程和地下水外，绝大部分都是依靠外引客水，从距离石狮15.3 km的晋江南高干渠和32 km的南安金鸡库区引水供应。根据1996年泉州市政府批转的《泉州市晋江下游水量分配方案》，分配给石狮的水量只有6.66 m3/s，即每天约60万 t。随着石狮经济的迅猛发展和人民生活水平的不断提高，供水需求将急剧增加，缺水问题也将日趋突出。

1.2 水资源历史管理

“十三五”以前，石狮市水资源管理和利用呈现了“多头治水”的现象，涉及住建、经济、农办、环保等多个部门。其中，市住房和城乡规划建设局负责城市的供水节水、排水、污水处理；市委农办（市政府农办）负责城市的水利管理、防汛抗旱；市环保局负责城市的水环境污染防治等。长期的多部门管理导致了分段管理、职责配置不科学、衔接不畅、管理资源浪费等问题。显然，随着城市的发展，旧的涉水管理体制已不能适应新形势下生态城市、海绵城市的发展需求，急需重新探索一个新的管理模式。大胆创新转型，推进水务管理体制改革，实现城乡水资源一体化管理，对石狮市全域范围内的防洪、排涝、防潮、抗旱、原水、供水、制水、排水、污水处理、尾水回用、水土保持、农田水利以及水污染防治等涉水事务进行一体化管理。

2 水务一体化改革取得的成效

2.1 水务一体化改革

在石狮市的“十三五”规划中，推进重点领域改革方面明确提出推进水务管理体制改革，加强水资源统一规划管理。2015年6月，石狮市开始进行机构改革，设立石狮市生态环境保护局（加挂“石狮市水务局”牌子）并对其职责进行调整。

（1）将原市环境保护局的职责；市经济局（市发展和改革局）的协调生态建设和环境保护重大问题职责；原市住房和城乡规划建设局的城市供水节水、排水、污水处理职责；市委农办（市政府农办）的水利管理、防汛抗旱职责，全部划入市生态环境保护局。

（2）加强水资源的节约、保护和合理配置，保障城乡供水安全，促进水资源的可持续利用。加强防汛抗旱工作，减轻水旱灾害损失。

2015年9月，为进一步整合水务工程建设、管理和维护职责，统筹全市水务工作，石狮市对原石狮新华电灌工程管理处（正科级事业单位）和原石狮市水务处（石狮市水政监察大队）（股级事业单位）进行整合。将原石狮新华电灌工程管理处更名为石狮市水务处（加挂“石狮市水政监察大队”牌子），为市生态环境保护局（石狮市水务局）管理的正科级事业单位。

2015年12月，为深入落实全域城市化发展战略，推进水务一体化，搭建融资平台，加强水务规划、建设、管理，提升工作效益，石狮市又成立了福建省石狮市水务投资发展有限公司，隶属石狮市生态环境保护局（石狮市水务局）下属国有独资企业，注册资金为5 000万元。主要经营范围包括：水务产业及配套项目的投融资、建设、运营和管理；排水生产经营、污水处理、中水和再生水利用、水环境治理、水质检测；水务产业信息技术、自动化控制科研开发等。

至此，石狮市水务一体化改革行政管理机构框架基本完成。所有涉水事务由石狮市生态环境保护局（石狮市水务局）管理，开启从“九龙治水”到“一龙治水”的新水务管理模式。

2.2 水务一体化改革取得的成效

2.2.1 实现城市排水防涝规划和建设相统一

改革前，因市中心区排水系统的规划和建设力度与沿海各镇不协调，城乡之间各做各的事，各扫门前雪，致使整个排水网络无法衔接，出现“头重脚轻”的现象。市中心区编制了《石狮市中心城区防洪排涝规划报告》（2005-2020），按20年一遇的排洪排涝标准设计；蚶江镇编制了《福建省石狮市蚶江镇排水专项规划》（2006-2020）；祥芝镇编制了《福建省石狮市祥芝镇排水专项规划》（2006-2020）；鸿山镇编制了《福建省石狮市鸿山镇排水专项规划》（2006-2020）；锦尚镇编制了《福建省石狮市锦尚镇排水专项规划》（2006-2020）；永宁镇编制了《福建省石狮市永宁镇排水专项规划》（2006-2020）。六个规划仅按各自行政区域进行划分，未能统一和有效衔接。

水务一体化改革后，为了降低强降雨带来的自然灾害威胁，缓解城市内涝问题，改善区域水环境，实现城市可持续发展，新的石狮市水务处委托上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司对石狮市全域182 km2的排水防涝进行整体规划，于2017年07月形成了《石狮市城市排水（雨水）防涝综合规划》报告，并于2017年8月1日获石狮市政府批复通过。该规划打破了行政界线，对原中心市区和沿海五镇的排水网络进行综合梳理，有效打通了原各自规划的结点。

2.2.2 实现全域范围内易涝积水点的统一核算和改造维护

改革前，市中心区虽有对易涝积水点进行统一登记，但是没有对其原因进行深入分析以及改造维护，仅在暴雨来临前及时将易涝点的雨水井盖打开，以利于排水。沿海五镇也是如此，有些甚至没有进行易涝点的登记，等到积水时采取临时的排水措施或交通管制措施。

水务一体化改革后，新石狮市水务处设立了专门的设施管理维护股，负责水务工程的运行、管理、维护及安全等日常工作。全面排查和整理全域范围内的易涝点，并委托上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司结合《石狮市城市排水（雨水）防涝综合规划》的编制，对全市所有易涝点和积水点进行原因分析、现场核查、模拟验算，并提出可行的分期改造方案。根据历史内涝、现场踏勘走访、资料整理，综合考虑地形地势、现状排水情况等因素，经排查，石狮全城现状共有43处易涝点，中心城区易涝点主要有19处，其中严重易涝点共有8处，沿海五镇易涝点共有24处[3]，如图1所示。2017年8月石狮市开始启动城市积水整治试点工程（一期），对宋塘路至福辉路路口排水工程、西灵路（外西环路-西环路）、西环路（灵山沟-灵秀工商所）、西环路（灵秀工商所-塘园溪）、西环路（西灵路-塘园溪）及西灵路（西环路-灵狮中路）等最易积水并具备改造条件的试点先行改造维护。

图1 石狮易涝点分布图

2.2.3 实现城乡污水处理厂的统一监督管理

石狮市共有6座污水处理厂，分别为中心市区的石狮市中心区城市污水处理厂（皇宝（福建）环保工程投资有限公司）、蚶江镇的石湖污水处理厂（石狮市科达凯瑞尔水务有限公司）、永宁镇的永宁污水处理厂（石狮市科辉水务有限责任公司）、祥芝镇的大堡污水处理厂（石狮市南华环境工程开发有限公司）、鸿山镇的伍堡污水处理厂（石狮市海天环境工程有限公司）和锦尚镇的锦尚污水处理厂（石狮市绿源环境工程有限公司）。该6家污水处理厂的建设、运营模式不同，管理部门也不同。其中，中心区城市污水处理厂、石湖污水处理厂和永宁污水处理厂3家生活污水处理厂均采用BOT模式组建，由第三方进行建设和运营管理，政府授予特许经营权，原政府主管部门分别为市住房和城乡规划建设局、高新区管委会和永宁镇政府；而大堡污水处理厂、伍堡污水处理厂和锦尚污水处理厂3家工业污水处理厂位于三大印染集控区，由企业自行投资建设和运营管理，企业是污水处理厂的投资者、经营者，更是受益者，原主管部门为市经济局。而原市环保局负责上述6家污水处理厂环评审批、环评验收以及出水水质监测。

水务一体化改革后，一方面，为进一步有效地发挥污水处理厂的最大效率，进一步有效地杜绝企业偷排污水的现象，石狮市政府开始启动对企业自行投资建设和运营管理的大堡污水处理厂、伍堡污水处理厂和锦尚污水处理厂3家工业污水处理厂的所有权进行回购，并拟将委托有资质的公司来负责污水处理厂的经营管理。另一方面，将实现城乡污水处理厂的统一监督管理，6家污水处理厂的行业主管部门以及环评审批和验收、出水水质监测部门均归口至石狮市生态环境保护局（石狮市水务局）。

2.2.4 实现水务管理协调统一，提高水务工作效率

在城市防洪排涝和水系项目建设方面，部门之间的协调作用显得尤为重要。石狮涉水管理以往经常是“头尾属农办中间属住建”，即水库和水闸管理属农办水利部门负责，城市内沟河和雨水管道的管理属住建局市政部门负责。汛期来临，防抗暴雨期间，市政部门需及时将市区主要路段排水井盖打开，全力下泄雨水，将雨水排至城市内沟河，并派专人值守路边排水的窨井盖，所有人员上路加强巡查。而水利部门需提前降低水库的蓄水位，将水库的水排至内沟河，并结合潮汐时间和周边县市河流交汇的情况及时将排海水闸开启，将城市内沟河的水及时排海，以防止城市内涝。如遇天文大潮，水闸只能暂时关闭，此时内沟河和雨水管道便成了临时的“储水容器”。而随着内沟河水位的不断上涨，水闸开闸的时间变得紧迫，市政部门需时刻与水利部门保持沟通、协调，及时采取措施，否则将造成城市内涝。水系项目建设协调也是如此，其受水位的影响较大。市政部门在实施水系项目建设时，经常需协调水利部门降低内沟河的水位，而水利部门因农业灌溉需求及内沟河卫生保洁需要又往往需要蓄水，便经常出现协调脱节、滞后，水系项目进度受影响。

水务一体化后，城市防洪排涝和水系项目建设同属一个部门管理，使得管理协调得到了统一，工作效率也得到了提高。在防汛期间，石狮市生态环境保护局（石狮市水务局）水务处组织人员，对全市的排洪排涝设施、水系治理建设项目工地、重点防洪排涝部门进行检查，及时排除隐患，提前防汛备汛。暴雨天气预报后，水务处立即组织统一调度，召开工作协调布置会，提前布置打开雨水井盖和开闸，降低市区内沟河水位，所有水务工作人员全部到岗到位。暴雨期间，根据雨量和潮汐时间，及时调度水闸的启闭。水系项目实施时，以项目建设进度为主，适时调配农业灌溉用水，进行统一调度协调，既满足各方需求，也提高工作效率。

2.2.5 实现项目行业限制的突破，完善工程建设内容，提高建设标准

改革前，农办水利部门负责实施的水系项目往往只注重防洪排涝功能方面，属于“粗犷型”；而住建市政部门负责实施的水系项目则侧重周边生活污水的收集以及水系两侧环境的综合整治改造，如同步配套景观绿化、路灯工程、人行道工程、道路工程、交通工程、夜景工程等，属于“精细型”。

水务一体化改革后，所有水务工程项目统一归口实施建设。工程项目实施过程中，有效地融合了水利行业和住建行业两大行业的特点和要求，提高了项目的建设标准。每一个水务工程项目的实施，不再是单纯地考虑水利的防洪排涝功能或住建的污水收集及综合改造功能，而是打破了行业的限制，结合生态城市、海绵城市建设进行了综合的考虑，完善了工程建设内容，提高了建设标准，有效地改善了水系周边的环境。既满足城市防洪排涝要求，又提升城市建设水平，增加了周边群众的安全感和幸福感。

2.2.6 实现融资平台的搭建，推动水务事业的发展

改革前，所有水务工程项目建设的资金来源均为市财政投资。而随着城市建设的不断深入，各项建设资金的需求日益增加，财政的负担也越来越大，水务事业的发展也必将受到限制。

水务一体化改革后，为了有效地对接上级的政策支持，搭建融资平台，争取更多的水务建设资金，推动水务事业新一轮的发展，成立了福建省石狮市水务投资发展有限公司。公司成立后便积极争取到了农发行、国开行等政策性银行的资本金投资1.7亿元，贷款10亿元，为石狮市水务事业的发展提供了有利的资金保障。为进一步做大做强国有企业，2017年6月，石狮市又将福建省石狮市水务投资发展有限公司更名为福建石狮水务投资发展有限公司，并将市供水公司和循环经济公司划入新水投公司名下，隶属福建石狮产业投资发展集团有限责任公司，下一步计划将推动水投公司上市，进一步推动石狮水务事业的发展。

3 水务一体化改革存在的问题与思考

水务一体化改革后，石狮市的涉水管理行政权界更趋清晰。涉水事务一体化管理，可促进水资源的可持续利用，但改革也存在些问题，需继续探索并解决。

（1）行政机构上下不对口、工作协调难。机构改革后，石狮市生态环境保护局由原来只对口泉州市环保局变成还要对口泉州市水利局、泉州市市政公用事业管理局以及泉州市住房和城乡建设局等部门。一局对口多局，业务混淆，协调困难，建议增加业务股室以及加强上下级沟通。

（2）排水设施移交维护制度不健全。由镇办、街道、及社区自行建设的排水设施因各种原因未能及时移交水务部门，致使管道堵塞时谁来维护出现分歧，常遭市民投诉，需进一步完善和健全相应的移交管理体制。

（3）道路积水问题处理不清晰。根据协调，因排水管道不畅引起的道路积水问题，由市生态环境保护局负责处理；因路面高低不平、凹陷引起的道路积水问题，由城市管理局负责处理；因道路结构设计带来的历史遗留性问题引发的道路积水，由市交通和城市建设局负责处理。但因积水点位成因与类型复杂，如何才能及时分清与迅速处理，需进一步研究考虑。

（4）行政执法不明确，队伍未建立。原未申请排水许可私自将雨污管道接入公共主管网、私自破坏排水设施等的行政执法以及日常的巡查监管由市城市管理局负责。而水务改革后，该行政执法职能归属尚未明确，该执法权既不属于原环境监察大队，也不属于原水政监察大队，需及时研究完善，建立行政执法队伍。

（5）专业技术人员缺乏。水务一体化后，水务工程项目建设归口管理，涉及住建和水利两大行业，要求专业技术人员对两个行业的业务都要熟悉，且能根据项目的行业性质分别执行行业的基建流程。

[1]苏强生.推进水务管理体制实现水资源统一管理[C].//福建省第八届水利水电青年学术交流会论文集.福州：中国水利学会,福建省水利学会，2004:182-185.

[2]邱于益.石狮市污水处理厂尾水回用于补充内沟河的实践[J].中国给水排水，2017（8）：104-107.

[3]王贇.石狮市城市排水（雨水）防涝综合规划[R].上海:上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司，2017.

P294

B

1009-7716（2017）12-0095-04

10.16799/j.cnki.csdqyfh.2017.12.027

2017-08-10

邱于益（1982-），男，福建石狮人，硕士，工程师，主要从事水务工程的建设与管理工作。