资源依赖视角下民办非企业单位转型与风险规避研究

(上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030)

资源依赖视角下民办非企业单位转型与风险规避研究

武静
(上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030)

基于资源依赖理论对S市QH组织的转型动因、转型策略、转型风险进行深入剖析与探讨。研究结果表明，QH组织的转型策略是调整资源依赖关系，具体表现为最小化对其他组织的资源依赖与最大化其他组织对自身的依赖；针对民办非企业单位转型中出现的组织身份模糊与制度不足、组织目标迷失与商业行为、社会资本不足与能力欠缺等问题，未来应进一步完善政策体系、构建身份合法性，坚守公益使命，提升治理能力等。

资源依赖；民办非企业单位；组织转型；风险规避

“民办非企业单位”首次出现自1996 年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》(中办发[1996]22号)中，1998 年10月25日颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》将这一概念正式确定*本文所谓民办非企业单位(或简称“民办非企”或“民非”)，仍然沿用《民办非企业单位登记管理暂行条例》中规定，指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。尽管《慈善法》中将其改为“社会服务机构”，但本文沿袭旧称。。由此，民办非企业单位成为我国三类社会组织的重要组成部分，并获得了快速发展。截至2015年底，全国共有民办非企业单位32.9万个，比2014年增长12.7%*数据来源：民政部《2015年社会服务发展统计公报》。。尽管从规模上看，民办非企业单位呈现出蓬勃发展之势，但制度不足与制度矛盾[1]带来的产权不清晰，引发了治理结构混乱、分配结构不合理、税收优惠认定困难、多重管理、社会认同模糊等一系列问题[2]。难以在现有制度框架下实现良好治理的民办非企业单位开始寻求组织转型，以实现组织的可持续发展。2016年9月1日正式施行的《中华人民共和国慈善法》将“民办非企业单位”修改为“社会服务机构”，《社会服务机构登记管理条例》也于2016年5月正式面向社会各界征求意见，新政策的出台与现实问题的存在使民办非企业单位面临组织定位与发展模式的重新选择。本文选取S市一家致力于青少年社区教育的民办非企业单位(以下简称“QH”)为案例，深入剖析民办非企业单位转型的动因、转型中的策略选择以及转型存在的困境，以期为民办非企业单位转型与发展提供一个基本框架。

一、资源依赖理论与组织转型

始于20世纪40年代的资源依赖理论是组织理论的一个重要分支，其被广泛应用于组织关系研究领域。资源依赖理论的基本假设是在无法实现自给自足的情况下，组织生存的目标需要从环境中获取资源才能得以实现；组织必须与它所依赖的环境中的因素互动，这些因素主要包含其他组织；组织生存建立在一个控制它与其他组织关系的能力基础之上，这就形成了组织之间的依赖关系，其程度可通过三个维度来测量：资源对组织维持生存和运营的重要程度；拥有资源的群体对资源进行分配和使用的程度；替代性资源是否可得及可得的程度[3]。组织所需要的资源包括人员、资金、社会合法性、顾客、技术和物资投入等[4]。对上述资源的需求依赖程度的差异导致了组织间权力关系的不对等，其外在表现即为资源依赖弱的组织会控制资源依赖强的组织，这种外部控制的存在最终会影响到资源依赖强的组织的自主性。

需要强调的是，资源依赖理论认为组织可以采取各种行动来降低对外部资源的依赖程度以及由此产生的外部控制，这就构成了组织于互动环境中所展露的积极性和主动性[5]。从这个意义上讲，组织的转型策略包含两条路径：其一，降低对其他组织依赖程度；其二，提高其他组织对本组织的依赖程度。社会组织宗旨的非营利性，使得组织运行的经费主要依赖于外部的资助，资助主体与对象之间既存在目标控制的规制倾向，又存在发展诉求的资源依赖。政府与社会组织之间也形成彼此相互依赖的关系，这是因为政府掌握着社会组织发展所需要的财政拨款、信息、政治支持/合法性、参与渠道等资源，而社会组织也为政府提供了公共服务、信息、政治支持/合法性资源[6]543。以资金为例，有数据显示，中国社会组织最主要的收入来源是政府提供的财政拨款和补贴，约占一半；而其他收入形式如会费收入约占21%，营业性收入平均占6%，企业提供的赞助和项目经费占6%，其他收入来源的比例均低于5%[7]。资源依赖理论认为，资源依赖关系成为组织进行自我调整与转型的动力：通过调整组织结构和决策过程来适应环境；通过争取独立行动的自主权来消除依赖和外部控制，以塑造自己的环境。因此，资源依赖程度的改变是衡量社会组织转型的关键因素。

本文将结合S市一家致力于青少年社区教育的民办非企业单位(QH)对这一框架进行分析。对组织的访谈于2014年4月—2015年12月期间进行，访谈对象包括组织的负责人等。此外，研究资料还包括公开发布的组织年报等材料。

二、组织转型的动因分析

QH是2011年10月在S市JA区民政局注册成立的一家民办非企业单位，其业务主管部门是JA区团区委，并得到了CJD街道的大力支持，是S市第一家致力于社区青少年发展促进工作的公益服务机构。QH的服务对象是3—18岁的社区青少年，服务领域定位在为社区青少年成长发展提供优质的活动内容、优秀的活动指导和优化的活动效果，旨在协调青少年成长发展的生态系统环境，以促进青少年全面成长成才。经过五年多的发展，仅CJD街道“爱心暑托班”一个项目，就从成立之初的一个班8个人发展到现在4个班250多名学生。与此同时，QH的员工规模也逐渐扩大，包括6名全职员工、十几名外聘员工以及几十名暑期志愿者。

“我原来在国企、外企和私企工作过，也在NPI北京总部做过公益招投标，参与过S市公益招投标与公益创投的制度设计，并曾在JA区成立过一家枢纽型社会组织(注：已注销)，JA区最早的公益招投标和创投的项目都是我们做的。”(QH20151027SY)

得益于创始人的工作经历、与政府良好的合作关系以及在公益界的声誉，QH在发展之初的资金几乎全部来自于政府购买服务的项目。随着组织的发展，QH开始有选择地放弃某些政府部门的项目，如QH在成立初期曾经承接过民政部门的“外来务工人员心理干预项目”，但由于机构的服务人群定位与民政部门的项目定位存在较大差别，只得放弃。目前，QH推出的“情商教育课程”已经被纳入JA区文明办少年宫的课件包，而“爱心暑托班”经过连续多年举办，也已成为稳定的项目。

与政府稳定的合作关系为QH的发展注入了动力，但对政府资源的严重依赖也使得QH的发展出现困局。政府领导偏好的变化易使购买服务项目出现波动，社会组织通常要花更多的时间在与政府领导打交道上。

“我们在做政府购买服务项目中就面临很多问题，因为政府领导不是可持续的，一直在换。换个领导，我们就要给他重新讲故事；刚熟悉你了，他又走了。这对社会组织的影响是最大的。”(QH20151027SY)

除此之外，尽管政府购买服务项目为QH的发展提供了资金，但绝大部分资金均为限定性收入，只被用来执行政府指定的项目或活动，不可用于组织自身发展。可供组织自由支配用于提升员工福利、进行课程开发和教师培训、提高机构整体运营能力的非限定性收入不足总收入的5%，这些收入不足以支撑组织吸纳专业人才、进行课程开发以及提升员工福利。

与资金困境相伴而生的人才问题也使QH的发展受到掣肘。尽管QH的创始人有着丰富的机构运营经验，但组织的运行最终要落到具体的项目执行之中，每一个项目的执行都需要员工的积极配合。社会组织的资金困境使其难以提供有竞争力的薪酬从而留住人才。QH和其他社会组织一样，也面临着如何“留住人才”的问题，

“比如我们现在开设的情商教育课程，工资不足8000元的话你就很难留住研究人员。我之前可以只招大专生，但是到了现在这个发展阶段的话，我必须要保证课程研发的费用。”(QH20151027SY)

资金和人才的双重困境只是QH在发展过程中所面临的矛盾表象，究其实质是民办非企业单位的独立性破碎[8]81。民办非企业单位应作为独立于政府和市场的主体存在，但在现实中，民非的发展高度依赖于政府的资助与扶持，其负责人也与政府关系密切；尽管民非尝试通过商业化渠道摆脱对政府的依赖，但这又引致对市场和出资人的高度依赖，并引发社会主义对组织非营利性的置疑。如何在政府与市场之间达到平衡并谋求组织的独立发展，成为民办非企业单位在转型中亟需解决的问题。

三、转型策略：资源依赖关系的调整

根据资源依赖理论，组织在生存中为了避免对环境中其他组织资源的依赖，有两条途径可供选择：其一是最小化对其他组织的资源依赖，其二是最大化其他组织对自身的依赖[9]。按照这两条路径，QH的组织转型主要表现为对本组织资源依赖关系的调整。

(一)最小化对其他组织的资源依赖

为摆脱限定性收入的活动限制，减少对政府收入及捐赠收入的依赖，QH首先进行的是降低本组织对外部资源的依赖。

一是立足注册地并逐渐拓展组织辐射地域。出于培育本地社会组织、防止资金外流、方便管理等因素的考虑，社会组织注册地通常会成为政府选择的影响因素[10]48。QH在JA区注册成立，受资金来源及社区青少年教育特色的影响，其项目开展主要集中在JA区，尤其是CJD街道。随着组织规模的扩大与对资金多元化的追求，截至2016年，QH已经陆续与CN区、MH区、NX镇等区县的团区委、妇联等部门建立了合作关系，并开始承接MH区政府购买服务项目，项目金额达45万元。

二是探索商业合作模式。社会组织的商业行为可以增强资金获取能力、提高独立性、增强参与竞争和抵抗风险的能力[11]32。QH不排斥与企业的合作，在利用企业资源的同时，分析并学习企业的公益动机与行为策略，更加注重将商业思维引入社会组织的管理与运营之中，比如成果导向、强调高效运作、重视员工培养、重视创新等商业理念的引入，大大提升了QH对公益市场与服务需求的反应速度与准确度，对此QH的负责人SY认为：

“社会组织做创投项目要有产品的概念，要有研发，要考虑整个市场的需求而不仅仅是受益人群的需求……作为社会组织，你要有一个比企业更全面的视角，我认为在公益领域工作的大学生，还是要先去企业转一圈。”(QH20151027SY)

QH的商业合作在帮助其开辟新的资金来源渠道的同时，也使其对公益市场和公益需求进行了整合与开发，并在一定程度上取得了良好的效果。目前，QH已与中国CTS集团公司、XC旅行网达成合作伙伴关系，并与XC公司进行项目合作，分别是为该公司的员工子女提供暑托班项目，以及为游学部提供社工导游项目。与企业的合作不仅更新了QH的经营理念，更极大地拓展了组织的资金来源。

三是探索“社会组织+企业”的混合组织模式。Kim Alter根据不同的视角，以社会项目和商业活动之间的一体化程度为分类指标，将社会企业分为嵌入型、整合型和外部型(详见图1)[12]。在商业合作成功运作的基础上，QH开始探索组织的转型。按照其负责人的设想，QH今后将采取“嵌入型”的组织形式进行发展，具体而言：

“可能今后我会把组织模式做出来了，就是把‘社会组织在中国的发展应该怎么样的’进行定位。我目前正在成立一家公司，会把我的东西作为企业的产品，把QH变成了这家公司的CSR部门(注：企业社会责任部门)，这是非常有可能的，因为教育市场大家非常看好。通过整合，社工的收入可以提高，我也有资金进行课程研发。”(QH20151027SY)

图1 社会企业类型

一直以来，对我国政府与社会组织的关系一直存在着“非对称依赖”的判断[13, 14]，即政府依然控制着社会组织生存和发展所需要的政治、经济、人力等关键资源，而社会组织只能通过向政府寻求支持以获取更大的发展空间。QH通过上述多项举措改变了原有的非对称依赖模式，新资源的注入降低了QH对于外部资源的依赖程度。

(二)最大化其他组织对自身的依赖

在政府更多地向社会释放公共权力和公共资源之时，社会组织迎来发展契机，开始承担更多的公共服务生产功能。在这个过程中，服务能力和服务质量是政府选择合作对象最重要的影响因素[10]52。提供高质量的公共服务构成了社会组织的竞争力。作为致力于青少年社区教育的组织，课程开发始终是QH的核心业务，以此为中心所进行的创新与发展成为QH的核心竞争力，得到了企业、服务对象、政府等不同主体的信任与合作。

第一，为企业量身设计“暑托班”课程及社工课程，保证双方商业合作的可持续性。QH借助课程开发实现青少年教育与企业发展的有机融合，为合作企业设计有助于实现企业发展和社会责任的项目，得到企业的支持。

“XC的淞虹路总部有60%的员工是外地的，其中80%-90%的孩子很小，没人带,所以找到我们要搞暑托班，而我们也从这种付费服务中获得经济收入。”(QH20151027SY)

第二，提升组织的社会影响力，实现社会资本的积累。组织层面的社会资本体现为个人关系、成员身份、社会网络和信任关系的集合[15]。社会资本积累与组织发展之间互相促进。QH的创始人带来了组织发展所需要的很多优质资源，并为组织转型争取到公益项目和企业的支持，与政府、企业之间建立起基于个人关系的信任机制。而QH在政府购买服务项目的实施过程中，为服务对象提供了有效的意见表达渠道，提升了服务对象的认同度。

“凡是做得好的社会组织，跟它的服务对象联系都很紧密。比如我们在做‘爱心暑托班’项目期间，就与家长建立了比较好的关系，家长也帮我们争取到了暑托班场地的优惠，与XC公司的合作也是一个家长促成的。”(QH20151027SY)

第三，深化与政府的合作，争取政策、资金的支持。QH在降低对政府的资源依赖过程中，积极寻求新的合作方式，发挥组织的专业优势。目前，QH继续承接CJD街道青少年服务项目、JA区儿童梦想成长项目、爱心暑托班项目等服务项目与政府继续展开合作，其中，“CJD街道爱心暑托班”荣获JA区十大公益创投项目。2015年年底，QH已累计承接了八个街道的青年中心服务项目，服务地域扩展至XH区、HP区、PD区、PT区、MH区等五个区。

四、转型中的风险

(一)组织身份模糊与制度不足

组织转型意味着从现行组织模版进入另外一个组织模版[6]544，而其所处的制度环境则提供了前述组织模版[16]。因此，组织转型的过程不仅是组织变迁的过程，也是制度变迁的过程。制度是影响主体行动的所有正式和非正式的规则的统称[17]。本文仅对正式制度进行分析，主要包括规范社会组织的法律法规。

其一，既有法律规范未经严格论证，内容模糊以及条款之间相互矛盾等，使民办非企业单位虽然获得了民事主体地位，但其法人性质却仍被裹挟在“社团法人”之中，难以获得与其组织属性相适合的法人地位。而2016年9月1日生效的《慈善法》中所称的“社会服务机构”，对应的就是民办非企业单位。当组织宗旨、业务范围、非营利性等满足《慈善法》相关规定时，均可以申请变更为“慈善组织”。2016年5月，《社会服务机构登记管理条例》正式面向社会各界征求意见，“民办非企业单位”向“社会服务机构”的转化，势必增加名称概念内涵与外延、管理机制、资金来源与利润分配方式等方面的难度。

其二，上述制度缺陷一定程度上构成了民办非企业单位转型的动因，但其转型仍然受到制度约束。在本文中，QH尝试了“社会组织+企业”的混合组织模式，这种模式初步展现了“社会企业”的轮廓。根据经济合作与发展组织(OECD)的定义，社会企业是介于公私部门间的一种组织，其主要形态为利用交易活动以达成目标及财政自由的非营利组织，除了采取私营部门的商业技巧之外，同时应肩负非营利组织强烈的社会使命[18]。国内学界虽然围绕“组织目标”“运营模式”“利润分享方式”等要素对社会企业进行了描述，但统一的概念还未达成，分歧犹在。在共识尚未形成与法律缺位的状态下，民办非企业单位向社会企业转型的探索难以获得法律的承认与支持，新的组织形式面临法律地位不明、身份合法性不足等困境，政府也因制度不足难以对转型行为进行有效监督。

(二)组织目标迷失与商业行为

商业行为使民办非企业单位面临公益目标迷失乃至被替代的风险。尽管有支持者认为民办非企业单位的商业化经营能够提高组织的资金获取能力和独立性，促进组织效率的提升[11]33，但仍有学者对商业行为持审慎态度，这是因为，民办非企业单位对市场化运营及商业能力的追求易引发利润分配的根本矛盾，假账虚报开支、提供明显超出市场行情的薪酬待遇、向利益相关方转移金额等问题的出现，使公众对其非营利性本质的置疑不断[8]66。商业行为在民办非企业单位转型中的矛盾更加突出：商业化运作是民办非企业单位降低对其他组织资源依赖的重要手段；但在商业活动之中如何继续保持其公益使命和社会责任感也成为亟待解决的问题。上述矛盾的焦点在于民办非企业单位能否克服对营利的追求而专注于实现组织的社会使命。调和组织公益目标与商业精神之间的冲突并实现两者的平衡成为民办非企业单位能够成功转型的关键。实践表明，民办非企业单位在转型过程中，偏离组织社会使命的现象并不鲜见，功利主义取向、追求组织及成员利益、忽视公共利益等问题时有发生[19]。QH在转型过程中，也出现类似的困扰：

“就像创投，好多人现在去抓公益达人。但我们做公益项目，要明白要什么，不要什么，对身边的资源要做筛选，要学会放弃，还要顶得住诱惑。就像之前PT区拿出6-7万邀请我们做路演，我就拒绝了。”(QH20151027SY)

商业行为将民办非企业单位置于组织目标迷失的风险之中：首先是组织使命的偏离，对商业利润的追逐或将短期经济效果置于长期的社会使命之上，民办非企业单位的公益性使其本应更加关注弱势人群，但商业收费可能会导致逐渐背离其服务人群；其次是商业文化与公益文化的冲突，公益性、非营利性等公益价值构成了民办非企业单位的核心文化，这与强调竞争的商业文化是格格不入的。如何在两种文化的冲突之中保持组织的公益属性，成为民办非企业单位需关注的问题。

(三)社会资本不足与能力欠缺

对一个共同体而言，社会资本是指整体所具有的维持自身发展、稳定、和谐、行动一致，并保持共同体认同感的潜力。民办非企业单位在转型过程中，毫无意外的将从对政府资源的依赖中剥离，这会对原有组织形态和特性产生冲击。因此，转型中的民办非企业单位需要更强的组织能力以搭建新的社会关系网络，获得信任和影响力，才能够实现组织的可持续发展。在这个意义上，民办非企业单位的组织能力是指为了实现组织宗旨及目标，对组织内部及组织外部的多种社会资源进行动员和整合的能力。但在现实中，民办非企业单位的组织能力建设却不甚乐观。以人力资源为例，通常组织资源更多地倾向于金字塔尖的人才，而对于大量基层执行人员的投入和关注仍显不足，QH同样面临人才问题。

“我们需要专门有人做调研，来这里的人要先做SPSS培训，怎么做调研、设计问卷、写需求报告。大专生对我来说没用，需要本科和硕士，不光是项目执行，还要做需求调研和研发，所以还是比较缺人才。”(QH20151027SY)

五、风险规避对策

民办非企业单位转型是一个复杂的动态过程，既是对现有组织形态和制度框架的突破，又要理性面对新问题的涌现并妥善解决，在不断“试错并纠正”的过程中，探索出民办非企业单位的良性发展之路。本文对我国民办非企业单位的转型优化及风险控制提出以下思路：

第一，完善政策体系，构建身份合法性。政策体系包括法律法规、一般性政策(行政规章)和各类指引性政策文件。为更为有效地指导组织发展与转型，可利用《慈善法》颁布施行与《社会服务机构登记管理条例》修订的有利契机，解决既有政策中的不足与矛盾之处。对政策体系中的关键问题，如民办非企业单位的法人类型、资金来源、利润分配方式、产权归属等进行明确规定，在此基础上制定民办非企业单位应遵循的基本原则和具体条款，以使民办非企业单位“有法可依”。同时，地方性规章应对本地民办非企业单位发展与转型中的有效探索予以肯定，以鼓励地方性创新。此外，社会企业被认为是民办非企业单位转型发展的重要方向，QH案例的转型实践也证明了这一点。为规范其发展，亟须健全相关法规，明确社会企业成立的条件、注册登记程序，属性和宗旨、地位和组织形式、经费来源、利润分配、权利和义务等，促进社会企业运作的合法化、规范化；同时，对社会企业进行公益认证，明确其非营利性质。2016年4月，中国首个民间社会企业认证办法——《中国慈展会社会企业认证办法(修订稿)》出台，将组织目标、收入来源、利润分配、人员结构、注册信息等作为社会企业认证的核心要素，民间的尝试与探索对于我国社会企业的概念认定具有重要意义。

第二，坚守民办非企业单位的公益使命。要辩证地看待民办非企业单位的商业行为，它可以增强民非的资源获取能力，提高组织的独立性，督促民非优化内部治理结构并提升服务质量。而商业行为潜在的系列问题，则可通过实现有效监管、完善税收优惠、进行合理激励等措施加以防范。具体而言，政府需对民办非企业单位商业行为进行有效监管，绩效评估制度、问责制度、信息披露制度以及价格规制等一系列完善的制度，可对民非的商业化行为进行细致的监管，以减少民非发展与转型过程中出现的目标模糊、以权谋私、管理混乱等问题。针对民非的商业行为，要研究更为细致合理的税收优惠政策，确保优惠政策与公益属性紧密挂钩。同时，鼓励民非向社会提供合理的收费服务并获得非分配利润，用于促进组织的发展。

第三，提升民办非企业单位的治理能力。民非在发展与转型过程中，能否与政府、企业、社区组织等相互协作并成为长期和持久的参与者，关键是组织自己要具备必要的能力。如前文所述，资金与人才问题已成为制约民办非企业单位发展与转型的重要问题，因此，要逐步完善民非的人才引进与培育机制、提升组织的筹资能力。民非应按照组织自身发展和运营的需求，引进适宜的人才，减少政府部门或出资方的干预，并逐步实现专职工作人员的职业化，同时应完善专业培训、绩效考核、社会保障等机制为组织发展提供稳定的人才队伍。此外，还可通过建立组织内部的筹资体系、完善组织筹资网络来提升民非的筹资能力。

最后要指出的是，本文将资源依赖理论应用于对民办非企业单位转型发展的分析，重点关注的是组织转型中基于资源依赖关系调整而做出的策略选择，对治理结构、运营模式、管理机制等变化关注不足，案例研究方法的代表性问题也尚待商榷，以上也是今后研究中需要完善的方面。

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TransformationandRiskAvoidanceofPrivateNon-EnterpriseUnitsfromthePerspectiveofResourceDependence

WU Jing

(SchoolofInternationalandPublicAffairs,ShanghaiJiaoTongUniversity,Shanghai20003,China)

Based on the theory of resource dependence, this research selects QH organization in S city as a case study to describe and analyze the causes and strategies of the transformation.The results show that QH organizational transformation strategy is to adjust the relation of resource dependence, which is to minimize the resource dependence of other organizations and to maximize the dependence of other organizations on their own.In view of the existing problems in the transformation of organization such as fuzzyidentity and insufficient system, loss of organizational goals,lack of business practices andsocial capital, short of skills, etc., this paper puts forward some suggestions to avoid the risk from the aspects of perfecting the policy system, constructing the legitimacy of identity, sticking to the mission of public welfare and improving the management ability.

resource dependence；private non-enterprise units；organization′s transformation；risk aversion

魏霄)

F719

A

1008-7699(2018)01-0085-07

2017-01-15

武 静(1988—)，女，山东泰安人，上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生.