城乡建设用地增减挂钩用地政策分析

文/朝阳市国土资源局 刘崴建平县国土资源局 李 莉 陈凯雷 杨立娟

城乡建设用地增减挂钩用地政策分析

文/朝阳市国土资源局 刘崴建平县国土资源局 李 莉 陈凯雷 杨立娟

中国是农业大国，合理的开发利用现有的土地资源，制定适宜现行经济发展的土地政策尤为重要。

城乡建设用地增减挂钩用地是国家推出的支持社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展、破解保护与保障“两难”困境的一项重要管理措施。回顾城乡建设用地增减挂钩用地政策的发展历程，分析政策本身产生的多重效应，思考并解决实际工作中遇到的问题，对今后的工作大有益处。

城乡建设用地增减挂钩用地政策发展历程

为了引导城乡建设集中、集约用地，解决小城镇发展用地指标问题，2000年6月国务院发布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，提出“对以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设的，可在建设用地计划中予以适当支持”，“要严格限制分散建房的宅基地审批，鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设用地。”随后，国土资源部发布《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》，第一次明确提出建设用地周转指标，主要通过“农村居民点向中心村和集镇集中”、“乡镇企业向工业小区集中和村庄整理等途径解决”，对试点小城镇“可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧”。

2004年，《土地管理法》再次修订，加强了对农村宅基地的管理，随后，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台，对我国土地政策产生重要影响，《决定》提出了“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，明确了城乡建设用地增减挂钩用地模式，即指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。

为了加快城乡建设用地增减挂钩用地政策的实施，国土资源部于2008年6月颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，规定了城乡建设用地增减挂钩用地实施的细则。需要注意的是：增减挂钩必须符合土地利用总体规划，周转指标在规模上不得超过新增耕地的面积。通俗点说，就是拆旧区复垦新增耕地面积大于等于建新区占用耕地面积加上挂钩周转指标规模。挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模，不得作为年度新增建设用地计划指标使用。

城乡建设用地增减挂钩用地政策效应

随着城乡建设用地增减挂钩用地政策实践的不断深入，其多重效应逐渐体现出来：

第一，增减挂钩政策是推进城乡统筹和社会主义新农村建设的新途径。

要实现城乡协调发展，必须向农村地区增加投入，提供更多的公共产品及基础设施建设，这就需要更多的地域空间来承载，但建设用地的紧张矛盾一直没有得到缓解，城镇建设用地增减挂钩政策为我们找到了一条的新的途径。实践证明，实施增减挂钩，与土地整治、农业产业化发展相结合，有助于改善农业生产条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展。同时，实施农村集体建设用地整理节约的土地，依据级差地租原理调剂使用，按照以城带乡、以工补农的要求，将获得的土地级差收益，用于发展农村集体经济，以及农村基础设施和公共服务配套设施等建设，既可增加农民收入，提高当地农民生活水平，又改变了农村落后面貌，推动了新农村建设和城乡一体化发展。将增减挂钩与新农村建设、农村危房改造相结合，整合各类涉农资金，有效解决了农村饮水、通信服务、清洁能源、卫生改厕、环境保护等难题。

第二，增减挂钩政策成为促进耕地保护新方式。

我国耕地的基本来源主要来自两个方面，一是土地开发整理项目，实现耕地数量增加、质量提高；二是建设项目占用耕地需要履行“耕地占补平衡”义务，保证实现耕地总数量不减少质量不降低。“增减挂钩”可以看做“占补平衡”思路的合理化变形和延伸，是将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标，有效增加了耕地面积。最终实现项目区内耕地面积有增加、质量不降低。

第三，增减挂钩政策是节约集约用地的重要体现。

土地的节约集约利用可以表现为少用地，也可以是同样的土地承载了更多的人口、经济实体以及更多的建筑。“增减挂钩”的节约集约用地作用是双重的，效果是明显的。通过城乡用地布局的调整，将原有的粗放利用转变成新的土地以更集约的方式加以利用。

第四，增减挂钩政策是优化土地利用结构和空间布局的重要举措。

在我国的土地政策体系中，土地开发整理的主要功能是解决土地利用形态破碎和零乱问题、增加耕地面积，主要方式是对零散地块实行归并、对废弃地块实行复垦；耕地占补平衡政策的主要功能是保护耕地面积，主要方式是要求各地通过农村土地整治、开发未利用土地等途径，补充相同面积和质量的耕地；集体建设用地流转政策的主要功能是盘活依法取得的农村集体经营性建设用地，主要方式是通过统一有形的土地市场、公开规范地转让土地使用权。但这三项政策均无法根本解决农村房屋和村庄建设用地“散、乱、空”问题，更解决不了城乡建设用地布局调整优化问题。实施城乡建设用地增减挂钩用地模式，农村建设用地在规划的引导下，有计划地拆建，促进土地在空间上的调整和互换，一定程度上解决了我国农村大部分地区耕地细碎分耕、集体建设用地粗放浪费等问题。

第五，增减挂钩政策是深化农村土地管理制度改革的“催化剂”。

增减挂钩政策的实施带来了涉及土地确权、建设用地布局调整、农民土地权益维护等多方面的问题，这就倒逼着土地主管部门加快对现行农村土地管理制度进行改革，以适应增减挂钩政策的需求。各地增减挂钩试点实践中，围绕改革农村土地产权制度、规范集体建设用地流转、构建耕地保护经济补偿机制、建设城乡统一土地市场、完善土地收益分配机制等，进行了积极探索，已经初步取得成效。

城乡建设用地增减挂钩用地政策问题思考

由于城市缺地，农村缺钱，各地对城乡建设用地增减挂钩用地模式的热情很高，正如其他新生事物一样，增减挂钩实践中也出现了一些问题：一是有的地方在国土资源部批准试点之外擅自开展“挂钩”，扩大了城镇建设用地规模，在一定程度上冲击了现行土地利用计划指标管理，影响了宏观调控效果。二是在批准的增减挂钩试点范围内，一些地方片面追求土地级差收益，违反规定跨县域调剂使用周转指标，将节余的指标集中用于中心城市，不利于城乡统筹发展。三是有的地方村镇建设规划滞后，乡土地规划修编尚未完成，造成项目区设置与土地利用总体规划未能充分衔接，增减挂钩与农业发展、村镇建设等统筹不够，降低了增减挂钩的综合效益。三是城乡建设用地增减挂钩用地模式是分两步进行的，拆旧和建新不同步的，这就造成了整体项目的完成周期很长，同时负责项目监管的方式有所不同，这就导致到项目的实施过程中出现衔接的问题，有些项目因此而进行不下去“虎头蛇尾”，草草收尾了事。这些问题是现行亟待解决的难题，也是需要思考的问题。