国家治理现代化价值维度与实践向度<br/>——基于公共政策视域

国家治理现代化价值维度与实践向度
——基于公共政策视域

2018-01-01王瑞

安徽行政学院学报 2018年2期

王瑞

（上海师范大学哲学与法政学院，上海 200234）

“治理”一词在十九大报告中出现频次较高，自十八三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的概念以来，我国社会治理取得骄人成绩，十九大之后，以习近平总书记为核心的领导集体更注重国家治理体系结构的优化与国家治理能力的提升。笔者认为，国家治理的探究始于价值，终于实践，国家治理价值与实践的实现依赖于人的活动，基于这一背景，笔者尝试以公共性为视角，力求明确公共政策的公共性是国家治理的价值依归与价值旨趣所在。

一、国家治理现代化概念界定

（一）治理与国家的概念契合

恩格斯认为国家是阶级社会的产物，是不同阶级利益博弈的结果，“这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量”［1］，韦伯强调国家“是指在某个特定的疆域内，肯定自身对武力之正当使用的垄断权利的人类共同体”［2］，福山则主张“国家不能采取治理行动来消除制度不均衡和国家维持一种无效率的制度安排，这两者都属于政策失败”［3］，不同时期的学者对国家的概念有着不同的看法，但其中国家的“统治”角色没有改变。从现代视角来看，国家仍然保持“维持”与“兜底”工具的性质，发挥顶层设计的作用，协调包括政府、市场以及社会在内的多重角色。

现代汉语词典对治理的解释囊括统治与管理两个方面，“统治”的使用语境一般是非民主社会制度中自上而下的权力强制流动过程，“管理”则出现在西方工业革命各类组织涌现时期，人们倾向用“管理”这种摒弃政治意味的规则进行组织的计划、组织、领导、控制以及创新活动。西方语境中的“治理”萌芽于公司治理，在政府放权的进程中逐步扩展适用范围，演化为善治的理念。通过对“治理”一词的起源梳理，明显看出，不同于统治、管理、指挥、规划等同义词汇，治理是一种集体主义的行为，无论这种集体异质性高与否，共同性作为黏合剂将个人有机结合成为群体。同时，这种集体一般有着共同的目标，集体行动往往不是散兵游勇式，共同目标的设定意味着治理的问题导向性。此外，多样性也是治理的主要特征，具体的治理工具是多元化的，工具的选择往往根据治理主体、治理情景以及治理目标的不同进行多元选择。

治理语境中的“国家”不是狭义的国家治理主体概念，而是在政治与地理意义上对治理框架的限定。“全社会”则囊括经济、政治、社会、文化以及生态等领域，实质上“治理”是政府治理、企业治理、社会自治以及三者共同治理的综合。总体来看，国家治理是一个多元治理的动态过程，在国家治理的体系下，势必要处理好政府与市场、政府与社会的关系。

（二）国家治理现代化的内涵

“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”［4］要实现我国国家治理的制度化、规范化以及程序化，一方面各子治理体系要得到完善，子治理体系上至高层次的党与政府的领导机构，下至基层的居民与村民自治组织，甚至可以扩延到我国作为参与成员的各类区域性以及国际性组织。另一方面，各子治理体系还应在整个国家治理体系中得到统一，治理是一种超越的、平等的以及开放的国家管理模式，公共选择理论认为市场失灵有其必然性，但政府失灵同样不可避免，而且可能带来比前者更为严重的危害。国家治理体系不存在对政府、市场与社会三个主体区别对待，在国家的整体框架内既能够发挥国家的资源调配与指令协调作用，又能够利用市场的利益导向与社会的公众取向，使得三个主要治理参与者互相配合，形成环环相扣又互相补充的统一治理体系。

“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”［4］国家治理体系构建治理的总体架构，国家治理能力则使得体系发挥其中国特色功能，集中表现为治理体系的执行力。与国家治理体系相对应，国家治理能力是与公众利益相关各方面公共治理能力的综合，既包括传统的经济、政治与社会治理能力，还强调公共议程的设定、公共事务的处理以及公共政策的制定等公众导向的治理能力，国家治理能力在传统国家权力实现的基础之上，还更多地将软实力作为考量对象，社会认同、教育水平、人口素质与公民社会逐渐囊括到治理能力的考核标准中。当今世界以经济全球化与信息网络化为支撑，治理模式从静态转为动态灵活，国家加强应变能力建设，做好迎接各种类型与各类层次问题的准备，治理能力与公共政策多元考量的结合受到重视。

简言之，国家治理体系是国家治理理念、制度以及实施工具的综合，国家治理能力则是国家制度体系的具体运用实施过程。前者决定国家治理的基本属性与前进方向，后者则是实现、完善与补充治理制度的重要工具，没有国家治理体系的指向，国家治理能力不可能发挥其应有作用。同样，国家治理能力作为国家治理体系的有机融合部分，失去治理能力这一推动力，国家治理体系的建设也必然会停滞不前。我国的国家治理是党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合，“必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，提高党的领导水平和执政能力”［5］。

二、国家治理现代化的公共性诉求

（一）公共性的阻滞与疏浚

公共性是公共政策的本质属性，韦伯提出“我们这个时代的宿命，便是一切终极而最崇高的价值，已自社会生活隐没，或者遁入神秘生活的一个超越世界，或者流于个人之间直接关系上的一种博爱。”［6］其所处的时代价值观念已发生多元化变革和社会结构分裂。而后西方文化系统经过与封建理论的殊死搏斗，价值观念得到进一步解放，政治与宗教分离是当时公共性的主旋律，为今后异彩纷呈的价值观体系埋下伏笔。随着生产力的发展，人的生活范围逐渐扩大，不同国家之间的经济、政治与社会交往频繁，以往区域局限的藩篱被打破。在马克思主义学说中，人的发展历程分为人的依赖关系、物的依赖关系以及人的自由发展三个阶段，只有在最后一个阶段，人才能称为是自由的人，所有的行为才是自愿自觉自主的，这样的公共性才逐渐超脱其概念诞生以来的国家界限，实现跨越式的进步。

然而在管理理论的发展过程中，新公共管理理论混淆私人领域与公共领域，淡化了公共性的含义。首先，重塑政府沿用的是经济领域的私营部门模式，而公共政策的主体是公共部门，处理的是公共事务，受众是公众，目的是实现公共利益最大化，每一个步骤都与公共性密切相关，私营部门的加入使得这一特性荡然无存，仅仅剩下“政策”。再者，用经济学眼光看待政策问题，导致成为最高目标的是效率而非公共政策的核心目的——民主。行为主义引入大量技术性工具，对价值、民主、善的学科追求让位与统计、量化等所谓科学手段。最后，新公共管理抛弃传统行政管理的政治行政二分法，后者一手建立起来的文官制度遭到破坏，公务人员的中立状态被打破，行政归于政治，类似“分赃制”的不健全政策体制重现，政策参与者很有可能受到经济主义理念的影响，从而抛弃自己的价值观念。

通过长期以来对新公共管理理论的反思，学界认为管理学不应忽视人性这一重要因素，尤其是在公共政策的制定过程中，公务人员的善与恶甚至能够影响到政策的执行效果，新公共管理的企业家精神已不再是管理学界的主流，而新公共服务理论对管理学传统的回归在于对人性的考量，对公民性的再次重视，试图将公民性重塑为管理学科的精髓。新公共服务时期的政府是复合型政府，这样的政府能够在公共政策从制定到实施的每个阶段都发挥其应有作用。相对于传统公共管理时期的全能型政府，新公共服务时期的有限政府有着更好的合理性与合法性基础，政府的权力受到来自政府内部、人民与社会各个组织的监督，政策的整个运行过程也在法律监控之下。政府目标的实现要求政府职责要厘清，新公共管理时期以来政府与市场纠缠不清的关系使得政府处境不明朗，实际上政府在权力转移的同时职能也在弱化，新公共服务中的政府需要从企业模式中超脱出来，成为实际管理者，宏观把控全局而非拘泥于微观利益。

从新公共管理的“购买服务”到新公共服务的“参与式民主”，公共性从公共领域扩散到私人领域，权力分散是社会关系嬗变的必然结果，但将公共权力与市场共享，是政府责任逃避的体现，私人部门的逐利趋向会得公共性阻滞，单向的购买服务是政府责任缺失与市场利益导向的不期结合。新公共服务强调多元合作，政府、市场、社会都是多元治理的主体，多元利益导向、主体平等与政府引导复兴了公共性，不同于新公共管理的管理主义倾向，公共服务阶段通过理性协商解决实际问题成为主流。

（二）国家治理现代化的价值维度与公共性回归

管理理论在经历了从政治行政二分法到新公共管理理论再到新公共服务理论过程之后，学界逐渐将视线转移到公众上来。显然，治理理论的发展过程是一个向公共性靠拢的过程，也是一个向人类元价值、元诉求回归的过程。改革开放以来，我国以经济建设为中心，国家治理现代化要求政府、市场与社会的多元主体发挥效用，政府的问题回应度、公众的诉求反映度以及市场的调适度都有明确的界定标准，政府发挥兜底性作用，一方面对经济与社会事务进行监管，另一方面适度放权，使得市场与公众的动能得到最大限度的发挥，公共性的导向必然使得公共利益最大化。何增科认为“衡量国家治理现代化的标准包括这样四个方面，民主化、法治化、文明化、科学化”［7］，其中民主化是衡量的主要标准，我国是人民民主专政的国家，治理的目标由人民设定，治理的过程受人民监督，治理的结果对人民负责。人民是治理的主体，发挥好人民代表大会的作用至关重要。国家治理协调多元主体，体现多元价值，在利益的协调整合过程中，治理主体对公共利益的考量正是对公共性的最好回应。

服务型政府是公共政策的本质体现，同样也是国家治理现代化的主要内容之一。西方学者反思实证主义对公共性阻碍的同时，逐渐对后实证主义开展研究，其中最为突出的就是参与式决策，民主要求公众参与到政府政策制定中来，这是责任制政府的本义。公共政策为了适应多元化的社会发展，需要大量准确信息，而公民参与可以为公共政策提供更好的信息支持，提高公共政策的科学性。此外，公民的参与式决策可以很好地排除决策过程中一些私人的成分，西方学者认为“政府官员与任何其他人没有什么差别，既不更好，也不更坏，他们一样会犯错误。”［8］政府的角色从控制者转向服务者，维护与分配公共利益是现代政府理应兑现的承诺，政府作为行政主体，与公民的关系也从命令与服从转换成服务与接受服务。公民参与使得公共政策的民主性提高，可以及时给政府反馈自身需求以及政府施政效果，政府的政策制定方式、手段以及技巧也会在参与过程中得到提高与改善。

李春成将公民的公共政策参与描述为分析政策的行为，认为“政策分析人员需要把分析员、公民和决策者的角色集于一身。”［9］公共政策民主性要求倾听不同的声音，后行为主义的理论概念认为政策分析者通过对社会中不同声音的表达，“任何一个有效运转的组织都需要良好的自上而下以及自下而上的沟通”［10］，公民的公共政策参与就是一种自下而上的沟通机制，相对于政策制定者而言，基层的公民能够更为直接地接触到社会问题，对社会事务更为敏感，公共政策的决策与执行要达到理想目标，不是要公民服从政策，而是要其参与政策制定，从而提高公民对现有的政策体制的认同。同时，公民参与还能够疏畅政策效果反馈机制，对于公共政策这门庞杂的综合性学科而言，监督缺失必然使得公共政策出现偏差。

三、国家治理现代化的公共政策视角

（一）政策主体视角

国家治理现代化强调政府、市场与社会的三位一体，政府、市场与社会的协同关联上承执政党的领导、人民当家作主、依法治国的顶层制度设计，下启经济、政治、文化以及生态等各方面的基础建设。一方面政府体系运用权力，市场机制强调价值，社会系统则着眼于自愿与公平，都为顶层设计的下行做出贡献；另一方面，这些主题或多或少都与社会各领域发生交集，治理制度的完善与否、规范与否、有效与否都与这些社会主体有着千丝万缕的关系。“政党是治理国家不可缺少的工具”［11］，中国共产党是中国国家制度的开创者，同时也是国家治理体系的建设者，我国的国体是人民民主专政，现已建立人民代表大会制度、民族区域自治制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度等，这些基本政治制度构成了我国国家治理体系的基本框架。西方政坛是多党制博弈以及利益攫取之地，政党的轮替不仅带来政治的不稳定性，而且西方政党的短视预期还必然会使得执政党做出大量利己而非利民的政策安排。从横向与纵向来看，中国共产党有着得天独厚的执政优势，我国国家治理现代化要求进一步改进党的领导方式与执政方式，鼓励多元治理，搭建治理平台，巩固治理成果，承担国家治理各主体利益的协调者角色。

（二）政策工具视角

政策工具可分为管制性工具、经济性工具、信息性工具、社会性工具四类，其中，管制性工具依赖政府强制力，经济性工具倾向市场力量的发挥，信息性工具与政府搜集、发布以及信息获取有关，社会性工具则来自于家庭与社会力量。复杂的政策环境决定政策工具的多样性，国家治理的制度体系中管制性工具应用较少，经济性与社会性的工具在国家治理过程中得到广泛应用。此外，公共政策工具仍然脱离不了公共性，政府作为公共事务的兜底者，必定要有责任担当，发挥管制性工具独有而其他类型工具不具备的制度安排与执行功能，主动承担政府职责。值得注意的是，法律这一政策工具在国家治理的框架中受到足够重视，依法治国是我国国家治理体系的核心与基础，传统国家治理依靠克里斯马型权力，法治是现代国家治理的应有之义，明确多元主体的权力，划定主体的权力范围，规定主体之间的行为准则。法治是国家治理的重要手段，“法律恰正是全没有感情的”［13］，排除情欲成分，秉承公平理念是国家治理的内在要求，同时法治也是国家治理的目标，法治保证人权，抑制贪欲，均衡利益，不仅是对国家治理方向的指导，同时发挥法律的强制性作用，规范国家治理体系，推动国家治理能力的提升。

（三）政策环境视角

国家治理带来的政策环境变化是全方位的，包括经济环境、政治环境、文化环境以及生态环境等，以当下盛行的“互联网+”为例，“互联网+”随着国家治理体系的大环境应运而生，是政府、市场与社会的附带因素共同构成治理体系下政策的环境。传统意义上的社会交往局限于手机电话、手机短信及电子邮件等，信息网络技术的出现将社会交往虚拟化和扩大化，各类电子论坛以及微博、微信都是交流、分享和传播信息的平台，舆论的传播从传统的点对点转换为互联网的信息爆炸模式。市场的概念也被重新建构，阿里巴巴为全国乃至全世界的中小商业从业者搭建销售平台，微商、众筹等新兴互联网销售方式也为人们的购物生活提供便利，最近发展得如火如荼的共享单车同样也植根于移动互联技术，互联网与云技术的应用使得市场透明化与竞争化加剧。此外，政府利用互联网开展新的治理模式是国家治理的必然要求，其成效也有目共睹，例如“共青团中央”与“江宁公安在线”等政务机构均是微博大V，不同于以往单向政策传递方式，微博是网民与政策制定与执行部门交流互动的平台，这种双向沟通模式受到广大网民青睐。值得注意的是，互联网逐渐成为解决社会问题的平台，近年来例如“丽江打人事件”以及“聊城辱母杀人案”均通过网络平台发酵，显然正规渠道的意见反馈没有得到足够的重视与满意的回应，才使得微博成为一种民间默认的舆情宣泄与问题解决渠道，国家治理在适应政策环境变化的同时，还需各政策主体对自身地位的审视，确保政策全过程的透明性与可见度。

（四）政策范式视角

托马斯·库恩最早提出范式概念，在其所著《科学革命的结构》中进行过系统阐述，“它们的成就空前地吸引一批坚定的拥护者，使他们脱离科学活动的其他竞争模式。同时，这些成就又足以无限制地为重新组成的一批实践者留下有待解决的种种问题。”［13］库恩认为范式需要有坚定的拥护者，这些拥护者不再追随其他的模式，他们形成一个密闭的并有着独有运行体系的小团体，并将这些团体内部共同承认的模式应用到之后所有的研究过程中去。可见，范式是为追随者留下问题以便其证实或者证伪，建立一个科学共同体，这个共同体内的研究者有着共同的目标、共同的信仰以及共同的研究方式，范式能够提供统一的研究标准与模型。科学革命实质上是范式的转化，新旧范式之间的竞争虽然没有明显的评判标准，但科学的发展方面是曲折而前进的，新的范式会在科学革命的进程中不断涌现。

公共政策一直在政治学与管理学取向的纠结中摇摆，邓恩以政策问题为衡量标准将其分为传统范式与当代范式，前者将政策问题视为客观状态，后者则认为政策问题是主客观的结合。实证主义追求价值中立，推崇自然科学研究范式，后实证主义则认为前者过分追求价值不符合公共政策的本质，主张对制度的再度重视，要求从宏观视角看待政策问题。公共政策的实质并非行为主义中单纯的科学技术手段，政治性与社会性是该学科在诞生时就具备的固有属性。这并不是否认科学主义、理性主义与行为主义在公共政策中的作用，而是对公共政策本义的回归，对其内在本质的关注。德利翁认为“政策过程的更大参与对于政策科学实现拉斯韦尔式的民主政策目标是必需的”［14］，民主概念的加入是拉斯韦尔创建公共政策学科的最初设定，与行为主义以来长期对科学研究路径重视相比，公共政策应当对民主传统回归。公共政策的核心是公共性与民主性，目的是实现公民的“善”，公共政策的科学化与民主化归根到底还是求真与求善的探讨，这样的探讨伴随着公共政策学科发展的整个历程。显然，公共政策的最终目的是对“善”的追求，“真”只是“求善”的手段、工具与方法，两者之间并不存在冲突，而是手段与目的的关系。这里的“善”不是个人的“善”，也不是简单的个人“善”的堆叠，而是集体的“公共善”，公共政策作为多元学科的结合体，追求自由、公平、平等与效率等多元价值，最终还应当回归“民主”的主题中来，正如亚里士多德所言，“最终、最为完善的目的，是最值得追求的目的。这种目的就是幸福，它是完善的和自足的，是所有活动的目的”［15］。“善”是公民的普遍需要，包括公共政策在内的社会科学必然要为符合公众的需要而做出努力，最大限度上满足公众在物质以及精神方面的需求，公共政策民主回归是该学科发展的必然结果，也是国家治理现代化的必然要求。

［1］马克思恩格斯选集：第四卷［M］.北京：人民出版社，1997：170.

［2］马克思·韦伯.政治作为一种志业［M］.钱永祥，译.桂林：广西师范大学出版社，2010：199.

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［4］习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来［J］.求是，2014（1）：3-6.

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［9］李春成.政策科学的现代性重建［J］.天津社会科学，2007（1）：58-62.

［10］纪翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略［M］.孙柏瑛，译.北京：中国人民大学出版社，2005：27.

［11］罗杰·希尔斯曼.美国是如何治理的［M］.曹大鹏，译.北京：商务印书馆，1986：158.

［12］亚里士多德.政治学［M］.吴寿彭，译.北京：商务印书馆，1965：163.