新时代党的权力监督思想和实践创新

赵连稳

（北京联合大学 北京政治文明建设研究基地，北京 100101）

监督是权力正确运行的根本保证，因为权力天然地具有突破最初限制性条件的倾向和背离初心的危险。法国启蒙思想家孟德斯鸠说：“一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到界限的地方才休止。”[1]145所谓“界限的地方”就是对权力有制约与监督的地方，可见监督对防止权力滥用的重要性。英国历史学家阿克顿说：“在所有使人类腐化堕落和道德败坏的因素中，权力是出现频率最多和最活跃的因素”，而“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”[2]的名言，更是对失去监督的权力本质的揭示。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央正视我国权力监督方面存在的问题，在理论和实践上进行了许多创新，是我们党的宝贵财富。

一、注重科学的权力监督制度安排

科学、合理的制度安排是监督体系的基础，制度安排本身就具有制约性的功能。2013年1月，习近平在十八届中央纪委二次全会上的讲话中，要求健全权力运行制约和监督体系，加强反腐败国家立法，“把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”[3]，这是总书记有关权力监督制度安排的重要论述。

（一）健全党内监督制度

健全党内监督制度，是党内监督科学化的必然要求。为此，我们党要探索长期执政条件下加强自我监督的管理制度。习近平说：“对我们党来说，外部监督是必要的，但从根本上讲还在于强化自身监督。我们要总结经验教训，创新管理制度，切实强化党内监督。”[4]21-22这里，总书记强调了创新管理制度对于加强党内监督的重要性。

在十八届中央纪委五次全会上的讲话中，习近平要求健全党内监督制度。2016年1月，针对现行党内监督条例存在的监督主体不集中、责任不明确、制度设计缺乏操作性、效果不明显等问题，总书记要求新修订的党内监督条例，一定“要围绕责任设计制度，围绕制度构建体系，强化上级党组织对下级党组织和党员、领导干部的监督，做到责任清晰、主体明确、制度管用、行之有效，并加强同党内其他法规的衔接，把制度框架确立起来”[4]23。习近平强调，党内监督要强化责任意识，注重制度体系建设，加强上级对下级的监督，监督责任和主体都要明晰明确，制定的制度要行之有效，并且要加强和党内其他法规的衔接。总书记的这个讲话成为修订党内监督条例的指导思想。

十八大以来，中共中央制定、修订了《中国共产党廉洁自律准则》 《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例》 《中国共产党问责条例》和《中国共产党党内监督条例》等80余部党内法规，越来越多的权力被关进越扎越紧的制度笼子里，权力运行越来越规范，不能腐的制度日益完善。

中国的事情关键在党。习近平强调，党要管党，从严治党，“管”和“治”都包含监督。这些党内法规的制定实施，是以习近平同志为核心的党中央制度管党治党思想的实践结晶，充分体现管党治党要把纪律和规矩挺在前面的鲜明特征。

十九大报告在总结过去5年党内法规建设成就时说：“党的建设制度改革深入推进，党内法规制度体系不断完善。”[5]

（二） 制定国家《监察法》

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，大力推进国家监察体制改革，先是完成了《监察法》草案制定，把试点地区的探索经验上升为国家法律层面。2017年11月，全国人大常委会通过了在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定。习近平在党的十九大报告中指出：“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施。”[5]表明国家监察体制改革将在法治化的轨道上全面推进，指明了改革的基本方向。

2017年12月，国家监察法通过了全国人大常委会第三十一次会议初次审议。2018年3月，十三届全国人大一次会议又审议通过《监察法》，设立国家监察委员会，产生国家监察委员会组成人员。国家监察法规定了在什么情况下可以采取留置措施、留置的对象是哪些人、留置的具体方式方法等。3月23日，国家监察委员会在北京揭牌。

（三） 改革巡视制度

巡视是党内监督的直接有效形式，属于自上而下的监督。习近平指出：“巡视是党内监督的战略性制度安排。”[4]24十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对巡视制度进行改革，把巡视作为战略性制度安排，发挥巡视利剑作用。

关于巡视内容。习近平指出：“要重点检查被巡视党组织是否维护党章权威、贯彻从严治党方针、执行党的路线方针政策和决议，是否存在党的领导弱化、主体责任缺失、从严治党不力等问题，督促其担负起管党治党责任。”[4]25强调巡视是政治方面的巡视，而非业务方面的巡视。

关于巡视策略。习近平要求既开展常规巡视，又进行巡视对象、巡视组长不固定的专项巡视，进行定点清除。

落实巡视全覆盖要求。在党的历史上首次实现一届任期内中央巡视全覆盖，只有全覆盖才能零容忍，形成了有力震慑，这是党内监督思想的重大进步，特别是2016年从中央第十轮巡视开始，明确把纪委和纪检组列为巡视对象，接受党内监督和社会监督。

善加运用巡视成果。习近平指出：“更好发挥巡视在党内监督中的重要作用，就是要对巡视成果善加运用。”[6]他强调：“巡视发现的问题线索，凡是违纪违法的都要严肃查处，严格追究责任，不能怕问题多，要一网打尽，有多少就查处多少。”[6]在中央纪委审查的案件中，超过60%的线索来自巡视。通过巡视，查出了苏荣、白恩培、万庆良和武长顺等“大老虎”。

（四）重视构建科学的权力结构和运行机制

科学的权力结构和运行机制，对于避免权力滥用导致的腐败具有关键意义。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。”[7]2014年1月，习近平在十八届中央纪委三次全会上的讲话中明确指出：“要强化制约，合理分解权力，科学配置权力，不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，形成科学的权力结构和运行机制”[8]201。构建起决策权、执行权、监督权三者既相互制约，又相互协调的权力监督和运行机制。

“形成科学的权力结构和运行机制”是个很重要的论断，是预防权力滥用和腐败的治本之策，而合理分解权力和科学配置权力则是其重要前提。所谓“合理分解权力”，就是理清党政一把手的职责权限，防止权力集中在一把手中，重大权力集体共享，否则就解决不了权力腐败问题。英国人约翰·洛克是第一个系统阐述分权学说的思想家，他在《政府论》中认为，要防止权力的滥用，就必须对权力进行限制，要限制权力就必须使权力分立。当前，我们要本着有权必有责，“权”“责”相当的原则，合理解决权力配置问题，同时也要处理好制衡和配合的关系。习近平在十九大报告中指出：“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”[5]，这是“科学配置权力”的必然要求，不同部门、单位和个人分别行使不同性质的权力，做到界限明晰、职责明确，而且要把党政之间的职责权限划分清楚，主要领导干部的职责定位和工作任务要清晰，实现党委决策权、行政执行权、纪委监督权的科学配置，既互相监督，又互相支持。

构建科学的权力运行机制，必须公开权力运行的程序。习近平指出，要依法公开权力运行流程，让权力在阳光下运行，让干部群众在公开中监督，保证领导干部位高不擅权、权重不谋私。为此要实现权力运行的法治化、科学化和透明化，确定什么权力能够行使，什么权力不能行使。“推行政务公开”，“政务公开决不仅仅是一项便民服务的措施，而是要让人民群众知政务、议政事，有效地行使监督权力”[9]。让党员、干部和普通百姓获得权力运行的真实信息，在公开中对权力进行监督。

（五）制度的生命力在于执行

习近平指出，法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。要加大执行力度，让铁规发力、让禁令生威，确保各项法规制度落地生根。300多年前的英国哲人培根说过：“有制度不执行，比没有制度危害还要大。”为了防止法规制度成为“纸老虎、稻草人”，需要跟踪法规制度执行情况，加强监督、考核和责任追究。习近平强调：“要把法规制度执行情况纳入党风廉政建设责任制检查考核和党政领导干部述职述廉范围，通过严肃追究主体责任、监督责任、领导责任，让法规制度的力量在反腐倡廉建设中得到充分释放。”[10]

二、注重监督体系顶层设计，实现权力监督全覆盖

习近平指出：“要做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督。”[4]党内监督是保持党的肌体健康、净化党内外政治生态的关键措施，是党自身建设的核心内容之一，要强化党内监督的主体责任和专门责任，深化纪律检查体制改革。加强对国家机器的监督，是权力监督全覆盖的必然要求，为此要进行国家监察体制改革，构筑责任明确、机制创新和全覆盖的监督体系，为全面加强权力监督提供坚实保障。

（一）强化党委、纪委的监督责任

在党和国家各种监督形式中，党内监督是最基本的、是第一位的，这是由党的执政地位决定的。要着力构建党内监督体系，即党中央统一领导、党委（党组）全面监督、纪检机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督。为此必须从根本上解决主体责任缺失，监督责任缺位的问题。

1.党委（党组）要担当起主体责任

习近平说，在加强党的自我监督方面，党委（党组）在党内监督中负主体责任，书记是第一责任人。各级党委（党组）领导成员要落实“一岗双责”，“履行好”四个主体责任，即履行好本地区、本部门、本单位党内监督、监督制度落实工作的主体责任；履行好对同级纪委和所辖范围内纪律检查工作领导、检查其监督执纪问责情况的主体责任；履行好对党委常委会委员（党组成员）、党委委员，同级纪委、党的工作部门和直接领导的党组织领导班子及其成员进行监督的主体责任；履行好对上级党委、纪委工作提出意见和建议，以及开展监督的主体责任。

落实党内监督的主体责任，党委（党组）书记是关键。党委（党组） 书记要做好治党管党的书记，严格自我约束，以上率下，要对本地区、本单位的政治生态负责，把责任传导给所有班子成员、压给下一级书记，确保责任层层落到实处，并且推动纪检机关履行监督职责。

2.纪委是党内监督的专门机关

列宁认为，要加强党内监督，必须设立专门的监督机构。邓小平说，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。习近平指出：“纪委是党内监督的专门机关”，监督重点是履行监督执纪问责的职责。新修订的《党章》规定了纪委的三项主要任务和五项经常性工作①十九大通过的《党章》规定纪委的三项主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作。五项经常性工作是：要经常对党员进行遵守纪律的教育，作出关于维护党纪的决定；对党的组织和党员领导干部履行职责、行使权力进行监督，受理处置党员群众检举举报，开展谈话提醒、约谈函询；检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件，决定或取消对这些案件中的党员的处分；进行问责或提出责任追究的建议；受理党员的控告和申诉；保障党员的权利。，概括起来就是监督、执纪、问责。

“四种形态”②“四种形态”，即在监督执纪中，经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。是十八届中央纪委创新工作方式方法，加强党内权力监督的理论与实践创新的成果，强调把纪律和规矩摆在更加突出位置，坚持纪严于法、纪在法前，惩治极少数，管住大多数，保障权力的正常运行。

3.改革监督体制机制

党的十八届三中全会明确提出，“改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制”。

第一，保证纪委监督权的相对独立性和权威性。党的十二大确立了地方各级纪委接受同级党委和上级纪委双重领导体制，这种体制在实际工作中发挥了重要作用，但也存在不适应、不协调的问题，尤其是在查办案件时受到的牵制比较多，对同级党委领导干部、特别是对一把手的监督不到位。因此，“必须保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性”[8]112-113，推动纪检工作双重领导体制具体化、程序化、制度化。那么，如何保证纪委监督权的相对独立性和权威性呢？按照中央的文件规定，首先，强化上级纪委对下级纪委领导，省、自治区和直辖市纪委书记和副书记、中央纪委派驻纪检组组长和副组长、中管企业纪委书记副书记的提名、考察，以上级纪委会同组织部门为主①详见《省（自治区、直辖市）纪委书记、副书记提名考察办法（试行）》 《中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法（试行）》《中管企业纪委书记、副书记提名考察办法（试行）》。；其次，查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告[7]；最后，下级纪委必须向上级纪委报告工作，建立健全责任追究制度，对有案不查、瞒案不报、徇私包庇者，严肃问责。

第二，加强派驻监督。强化党内监督，首先要把中央和国家机关管好，通过实行单独派驻和综合派驻相结合，“实现对中央一级党和国家机关全面派驻，各派驻机构强化监督执纪问责”[4]5。从本质上说，派驻监督是上级纪委对下级党组织和党员干部的监督。按照习近平的指示，2014年12月，中央纪委开始向中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、全国人大机关、国务院办公厅和全国政协机关进行派驻。2016年，实现了对139家中央一级党和国家机关派驻全覆盖，各省区市“照方抓药”，推进本地区派驻工作，发挥监督“探头”作用。这在中国共产党执政历史上还是首次，具有鲜明的时代特征。

第三，加强对纪委的监督。监督者更要接受监督，2014年1月，习近平在中央纪委三次全会上，要求各级纪委解决好“灯下黑”问题，自觉遵守党纪国法。在中央纪委七次全会上，习近平强调：“各级纪委要强化自我监督，自觉接受党内和社会监督”[11]。解决监督纪委和监委问题，实现权力监督无空白，建设让党放心、人民信赖的纪检监察干部队伍。

（二）深化监察体制改革，加强对国家机器的监督

加强对国家机关和一切公职人员的权力监督，实现对公权力监督全覆盖，解决行政监察覆盖面太窄、反腐力量分散、法律和纪律衔接不畅等问题。

马克思主义认为，必须实行对公职人员的人民监督。习近平指出：“健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”[4]23-24为此，组建各级监察委员会，这是事关全局的重大政治改革。十九大召开前夕，北京、山西、浙江3个试点省市均已完成省、市、县三级监察委员会组建并取得实效。

习近平在十九大报告中指出：“深化监察体制改革，将试点工作在全国推开，新组建的国家、省、市、县监察委员会，与党的纪律检查委员会合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”[5]。这段话包含着很大的信息量，它表明了党中央推进国家监察体制改革的坚定决心，明晰了国家监察体制改革推行的范围和层级。各级监察委员会的组建，能实现反腐执纪权和执法权的有机衔接、执纪监督和法律监督的有机结合。

（三）强化监督体系建设

监督体系是由监督主体、客体、依据、方式、方法、路径等要素构成的一个复杂的系统。十八届六中全会强调，党内监督要和党外监督结合起来，形成监督合力，取得1+1大于2的效果。习近平在十九大报告中强调：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”[5]在权力监督体系中，要以党内监督带动其他监督，为全面从严治党、从严治权提供有力保障。

三、抓住“关键少数”中的“关键少数”，破解一把手监督难题

“关键少数”中的“关键少数”是指各级领导班子一把手，是党内监督的重中之重。这是因为一把手位高权重，一旦出现问题，最容易带坏班子、搞乱风纪，造成区域性、系统性、塌方式腐败，是党内监督的重中之重。一把手监督方面存在的突出问题是：上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难、群众监督太弱。“这个世界服从哥德尔定理，即如果它完美无缺，就必须依赖于外部力量；如果它不依赖于外部力量，就不可能完美无缺。”[12]必须将一把手置于党组织、党员、群众监督之下，“破解一把手监督难题”[4]27-28。

（一）破解上级监督太远的难题

习近平指出：“上级对下级尤其是上级一把手对下级一把手的监督最管用、最有效”[4]28，总书记的讲话切中要害，抓住了根本。下级一把手最看重、最在乎的就是上级一把手对他的看法、意见，因为这很大程度上决定了他的政绩考核、升降转迁。上级一把手只要认真履行监督责任，就能起到其他监督无法替代的作用。那么，上级一把手怎样强化对下级一把手的监督呢？

习近平强调：“上级党组织要多了解下级一把手日常的思想、工作、生活状况，多注意干部群众对下级一把手问题的反映，多听取下级领导班子成员对一把手的意见。”[4]28总书记认为，上级一把手只有做到“多了解”“多注意”“多听取”，多设几个“探头”，才能对下级一把手做出正确的判断，加强对下级一把手的监督。

重视发挥纪委监督一把手的重要作用。习近平指出：“上级纪委要把下级一把手纳入监督重点，发现问题线索及时处置，平时掌握了对下级一把手的反映，就要及时报告同级党委书记。”[4]28纪律检查机关专门负责党内监督，上级纪委对下级一把手的监督犹如悬在下级一把手头上的达摩克利斯之剑。

把对各地党政一把手的监督作为巡视工作的重点。习近平说，从中央巡视到各省的巡视，都要把各地党政一把手作为巡视监督的重点对象。总书记为什么这样说呢？因为巡视主要是政治巡视，而一把手首先必须要在政治上过关。

（二）破解同级监督太软的难题

同级监督是最直接的全程性的监督，最具体也最及时。正如邓小平所说，同级的领导成员彼此是最熟悉的，对领导人最直接的监督来自党委会本身，“同等水平、共同工作的同志在一起交心，这个监督作用可能更好一些。我们要重视党委内部的互相监督作用这个问题”[13]。习近平指出：“领导班子成员要本着爱护班子、爱护同事的真诚心愿，加强相互监督，努力做到一起干事，共同干净。”[14]

关于解决同级监督太软的问题，习近平注重制度建设。他指出：“要健全对一把手的监督制度，完善领导班子议事制度，对集体讨论事项，每个班子成员必须亮明态度并记录在案。”[4]28强化集体决策，在讨论重大事项时，一把手首先要充分听取班子成员的意见，然后再发表自己的看法，防止一把手的个人意愿左右集体决策。

重视发挥同级纪委对同级领导班子、特别是对一把手的制约和监督作用。习近平说：“同级纪委要定期将同级领导班子成员特别是一把手落实主体责任、执行民主集中制、廉洁自律等情况向上级纪委报告。”[4]28

当然，同级监督的实现存在着一个前提条件，那就是同级之间权力的相对分解，解决一把手权力过分集中的问题。孟德斯鸠说：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[1]154美国人汉密尔顿、麦迪逊、杰斐逊等人积极提倡分权理论。邓小平借鉴西方分权制衡理论中合理的成分，主张以权力监督权力、适当分权限制权力。因此，同级之间要对重大权力进行分解，实现对决策权、执行权和监督权等重大权力的共享，而且要有制度作保证。

（三）破解下级监督太虚的难题

习近平认为，下级可以在党的民主生活会上和一把手述职述廉等环节提出意见，进行批评，实现对一把手的监督，他说：“民主生活会要及时开，遇到重要问题或普遍性问题，需要集体批评和自我批评的，就要召开民主生活会，把事情说清楚、谈透彻”[4]27。“党员、干部可在党的会议上和干部提拔、领导干部述职述廉等环节对一把手实施监督。”[4]28

党内监督是建立在党内民主基础上的，所有党员在党内的地位是平等的，这为下级监督上级提供了前提条件。邓小平说，党内民主的发扬，就是要充分发挥党员的监督积极性，保障其民主权利，让党员树立起民主监督的意识。要破解下级对一把手监督太虚的问题，还有赖于党内民主的进一步发扬，其中制度保障尤为重要。

（四）破解群众监督太弱的难题

人民监督作用不容小觑。马克思认为，人民掌握监督权是实现人民群众当家作主的根本保证。面对十月革命后一些党员干部的腐败现象，列宁强调发挥人民群众的监督作用，“为了防止工人阶级国家机关工作人员变成官僚，不仅要坚持有普选权、罢免权，而且要立刻转到使所有的人都来执行监督和监察的职能”[15]。

习近平在福建和浙江工作时期，便要求领导干部主动自觉接受人民监督。担任党的总书记以后，他强调：“发挥人民监督作用，从严治党必须依靠人民，要织密群众监督之网，开启全天候探照灯，各级党组织和党员、干部的表现都要交给群众评判”[16]。一把手的权力是人民群众赋予的，要公开信息、畅通举报渠道，把一把手最大限度地置于社会监督之下。

四、结语

习近平说：“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律”，权力监督的目的是确保权力正确行使，造福人民。他强调：“要牢记权力就是责任的理念，用权要接受监督，确保权力行使不偏离正确方向，确保权力行使的神圣性。”[17]十八大以来，以习近平同志为核心的党中央科学回答了为什么进行权力监督、谁来监督、监督什么、怎样监督等重大理论与实践问题，对构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制和全面从严治党、从严治权均有重要的现实意义和深远的历史意义。进入新时代，站在新的历史起点上，我们要充分认识“反腐败斗争形势依然严峻复杂”的现状，保持定力，重在日常、贵在有恒，夺取反腐败斗争压倒性胜利。