中原地区城市民族区地位与功能的再思考

贾灵充

（郑州工业应用技术学院中原少数民族研究中心，郑州451150）

目前，我国共有5个城市民族区，仅有呼和浩特市回民区隶属于民族自治地方，其余均在散杂居地区。而除齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区外，郑州、开封、洛阳三地的城市民族区，全部位于中原腹地的河南省。城市民族区，既非民族自治地方，也区别于散杂居地区的民族乡。尽管在性质和法律上还缺乏十分明确的定位，但作为民族区域自治制度的有效补充形式，在维护少数民族权益和促进少数民族发展方面发挥着日渐重要的作用。

一、回顾：建立与运行

分析和认识城市民族区的性质和地位，首先应从其产生、沿革和现状做纵向梳理，厘清其演进逻辑脉络。城市民族区前身原本是民族区域自治政策的产物，是民族自治地方的重要组成部分。作为一种特殊的制度安排，民族区是伴随着民族区域自治的实施而出现的。

从产生源头上看，城市民族区与民族乡一样，最初都是20世纪50年代由不同层次“民族自治区”演变而来的产物。新中国成立后，根据《共同纲领》和《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，建立了“相当于区的自治区106个，相当于乡的自治区1200多个”[1]。至1953年10月，河南省也先后成立了郑州市回族自治区、开封市回族自治区、洛阳市瀍东回族自治区、封丘县荆乡回族自治区等多处区、乡级民族自治区，以及乡级民族民主联合政府4处。虽然现在城市民族区性质和地位尚未明确，但其源头清晰地表明其出现并非随意的制度安排，而是民族区域自治政策的直接产物，体现着高度的政治智慧。

从沿革的过程看，民族区与民族乡、镇的轨迹几乎一致，并随着20世纪80年代民族乡（镇）恢复和发展。1955年12月，国务院下发《关于更改相当于区的民族自治区的指示》：“在只有一个相当于区或相当于乡的少数民族聚居区内，事实上不可能完全行使宪法中规定的各种自治权，因而不需要建立自治机关”[2]44。1956年8月，国务院批复同意“结束开封市回族自治区的自治机关”。同年10月，国务院要求“过去在城市内建立的相当于区的民族自治区，可以改为民族区”[2]52。河南省人民委员会发出《关于建立民族区、民族镇、民族乡的补充指示》，至1957年，全省已改建民族区3个，民族镇11个，民族乡32个，其后多被撤销。十一届三中全会后陆续恢复，至1988年恢复和建立3个民族区、8个民族镇和13个民族乡。上述散见于国务院和省政府文件的规定，仍然“是我们今天分析城市民族区性质与地位最权威的判断依据”[3]。

从运作特点上看，民族区与民族乡都是在不具备建立民族自治行政区划的散杂居地区建立的民族区域自治补充形式。城市民族区建立后基本适应了城市民族工作的需要，实践证明是成功的。作为我国解决散杂居少数民族问题的特殊政策和民族区域自治制度的某种补充，城市民族区在保障当地少数民族的民族平等权利方面发挥了重要作用。在政治层面，有效保障了少数民族当家做主的平等权利，促进了民族团结和社会主义民族关系发展。例如：顺河回族区少数民族干部占现有全部县处级干部的17.8%，四大班子中少数民族干部分别“占该班子的18.2%、20%、29%、20%；全区309名科级干部中有少数民族干部51人，占16.5%”[4]。在经济和文化教育层面，也能立足实际实施帮助、引导、扶持政策和措施，有力促进了少数民族经济和文化教育事业发展。

二、审视：地位与功能

（一）历史地位

民族区域自治制度是在国家的统一领导下，以少数民族聚居区为基础，通过建立自治地方和自治机关，使实行区域自治的少数民族自主管理本民族、本地区的内部事务，行使当家做主权利的制度。其目的在于“保障各个少数民族的政治权利、法律地位以及平等生存和共同发展繁荣”[5]。民族区域自治是我国解决国内民族问题的根本制度，“而城市民族区和民族乡是在这一总的、主要的制度下面的特殊存在”[5]。民族乡是民族区域自治的补充形式，并非权宜之计。民族区和民族镇的出现则是援引1955年国务院《关于更改相当于区的民族自治区的指示》。事实上，民族区和民族镇（乡）相比，无论辖区群众构成、宗教分布还是社会结构都具有较大相似性，可说是党的民族理论与政策在不同地域、不同语境、针对不同情况的具体适用。城市民族区是在没有条件行使自治权的较小的城市少数民族聚居区域，为贯彻党的民族政策、保障少数民族平等权利而立足地方特殊性做出的制度性探索，与民族乡一样都是民族区域自治制度的有效补充形式。

（二）社会功能

借鉴“结构-功能”分析的思路，特定结构产生特定功能，而结构形成或变革的决定性因素则来自社会功能的需求。既定的功能需求是结构存在的根本依据，判断制度设置优劣的关键指标就是其功能发挥的有效性。城市民族区的特殊功能主要体现在政治、经济、文化三个层面。政治上，在法律和政策允许的范围内，各民族区立足本地实际最大限度地采取各种针对性措施，从本区重大事务决策、关键岗位人员配置到少数民族干部培养使用都有别于一般区的特殊要求和安排，确保区划内少数民族权益，把民族平等团结繁荣和谐置于优先位置，对保持安定团结的政治局面起到了重要作用。经济上，注重保护和发展民族特色经济，而民族经济作为民族共同体特有的风俗习惯和文化传承方式的载体，是民族发展政治权利的重要基础。市场经济条件下，与很多传统生产、流通方式一样，少数民族经济也面临激烈竞争而有被边缘化的危险。而政府主导下的升级、转型，为民族特色经济在现代经济技术条件下的调适，提供了有利的政策环境和组织依托。在文化层面，积极实施各类鼓励、促进少数民族文化教育发展的政策。从清真饮食到特色街区，从清真寺等历史文物到文体活动等各类富有民族特色的文化遗产保护和传承，从扶持少数民族教育到针对少数民族师生的照顾性政策，都发挥了有别于一般城市区的主导、牵引和整合功能。

（三）制度困境

河南民族区的尴尬类似于民族镇的尴尬。从正名看，都是宪法未予明确、但行政法规曾予确认的特殊存在。在自治州、自治县、民族乡之外，“有州无市”“有县无区”“有乡无镇”的现状将直接导致城市化中面临“撤州建市”“撤县建区”“撤县建市”“撤乡建镇”时失去自治权或者民族乡权利的尴尬。而民族区、镇在宪法中“没有名分”的情况下默默地为保障少数民族利益、促进地区稳定发展发挥着积极作用。因此，有学者建议建立“自治市”，也有学者建议推广城市民族区。河南城市民族区的实践证明，民族区设置确实是成功的，在建区的同时最大限度确保建区少数民族既有民族特性的继承和发扬。但能否作为部分地区民族自治县“撤县建区”的参考选项却是值得商榷的。其面临的最大问题就是缺少足够的法律依据，包括宪法在内的各类法律均无相关规定。而国务院和地方政府部门出台的法规、政策则受制订主体的局限，其权威性、连续性和实施效果与法律相比都相去甚远。从河南的情况看，属于河南省委组织、统战等部门与省政府有关部门联合发布的政策约束范围相对宽一些，例如在民族区的干部和人事问题上。如果是省政府有关部门单独发文，不仅约束的范围、执行的效果都受限制，而且如涉及民族区区长人选等问题则很可能于法无据，有超越权限之嫌。如何在成功实践基础上，认真总结经验，有针对性地解决城市民族区所面临的一系列问题，尽快出台相应的法律、法规和政策，是当前河南省民族工作的一项重要课题。

三、展望：完善与发展

（一）从历史影响看，城市民族区具有积极功能和典范意义，应予保留和完善

城市民族区是国家在散杂居的少数民族聚居人口达到一定数量和规模的城市，在行政区划设置上考虑少数民族特点所进行的安排，也是少数民族自己管理本地区和本民族内部事务，依法行使当家做主权利的一种基层政权组织形式，对于保障散杂居少数民族平等权利，促进其经济社会文化事业的快速发展和物质文化生活的不断改善，增强民族团结，都具有重要作用和意义。特别是在新的历史条件下，在散居化趋势更为显著，城市少数民族流动人口不断增加，城市民族关系更加复杂的今天，城市民族区的经验内涵和示范价值就更显珍贵。河南的城市民族区作为散杂居地区民族政策与实践的历史样本，蕴含着独特的历史传统、地情人情、现实作用、人文特色和政治意义等丰富内涵和示范价值，应予保留、发展和完善。

（二）从制度设计看，城市民族区具有内在特殊性，难以大范围复制和推广

城市民族区几经变革的原因之一就是因为自身局限而“事实上不可能完全行使宪法中规定的各种自治权”[2]44。这种特征伴随着散居化趋势现在仍然存在甚至进一步加剧。因此，希望从制度层面强化民族特色设计甚至恢复成正式的民族区域自治，不具有现实可行性。换言之，城市民族区在政治体制层面，已经是围绕其民族特色区情做出的最具照顾性的安排了。这一制度植根于地方特色和历史背景，是作为民族区域自治制度的补充形式而存在的，并非各地均有类似的历史传统和制度基础，并不具有普适性，对于经验复制和更大范围的推广应持审慎态度。

一方面，从性质定位看，中国特色民族区域自治制度的组成部分具有法定范围。如果民族乡是民族区域自治制度的补充，那么城市民族区和民族镇就是“补充的补充”，现实中往往比照民族乡进行照顾和授予政策权限。虽然具有重要的政治意义，但也仅仅是补充，而不可能成为未来解决中国民族问题的基本形式，不可能与民族区域自治制度相提并论。全国仅有的5个城市民族区，同盟、旗、民族镇区划一样，未必一定要强求给予法律明示。对其地位单独立法确认尚有一定困难，并且一旦立法，即有退出和进入机制，不仅有权利和义务，还必然涉及推广问题。另一方面，从历史环境看，整个宏观资源配置体制和政府职能都发生了重大转变。计划经济体制下，整个社会经济依附于政治权力构架和纵向的条块分割结构。在社会资源分配上，政治主导，经济、文化处于附属从属地位，一旦确立该区划的政治地位和行政级别，则经济、文化资源的分配均能获得可靠保障。而随着社会主义市场经济体制的建立和完善，原有社会政治因素与经济、文化资源分配间的捆绑关系被解除，政府逐步退出对于经济、文化资源的直接管控和干预，改由市场调控为主。以清真食品为例，市场经济条件下，政府补贴、扶持、税收优惠等照顾措施，从长远看均非发展民族经济的根本途径，只有通过市场化的运作方式才能从根本上解决问题。从少数民族群众生活来看，政治层面基本不存在大的障碍，已有成熟模式可供遵循，且运转通畅。但是经济、文化层面，政府已经力不从心，单纯寄希望于政府行政组织形式的变更来从根本上解决社会经济、文化发展的问题显然已不可取。在更大范围内推广城市民族区的组织构架，试图通过回归政府层面的制度改造来解决社会经济、文化发展问题缺乏应有的社会基础，既无政策上的必要性，亦无现实的可行性，某种程度上只能被视为对于传统社会管理模式的迷信和留恋。

（三）从结构功能看，城市民族区所蕴含的社会服务特质能够通过社区模式予以替代和补偿

首先，基于高度集中的计划体制所做的政治安排，其社会资源分配模式具有纵向、集中的典型特征，这种安排可以确保各类社会资源的有效供给，确保持续和有效的保障力度。而在市场经济条件下，政府的纵向控制日益削弱，逐步收缩对于社会经济事务的直接管控力度，转变社会职能，将大部分服务职能交还给社会，社会管理模式发生深刻变革，这是时代的要求，社会的需要，历史的进步。其次，从民族权益保障来看，理论构建趋于完备，法律法规日益完善，制度建设趋于健全，工作实践形成了较为成熟的模式。民族间“三个离不开”的理论，三大基本政治制度设计早已深入人心，今后的工作重心在于更直接、更微观的层面，主要问题不是政治治理、政策法规或者政府管制问题，而是服务的问题。因此，在现代社会语境中，城市民族区作为一种富有特色的行政制度安排，其现实价值既不能被忽视，也不能被夸大。最后，从“结构-功能”视角看，作为一种制度安排，结构单元设置的根本依据在于其特定的功能，功能发挥的有效性是其合法性的基础和前提。设置城市民族区的初衷在于更好地落实民族政策、保障各民族群众权益，重在实际功能的发挥，而不苛求实现功能的具体组织方式。而社区型管理-服务模式具有兼顾二者的天然优势。因此，民族区的社会政治功能，可通过建立新型城市民族社区等基层社会服务机制来实现，且更具广泛性和可行性。“根据民族区域自治制度和民族乡行政体制的精神，为了更加充分更加广泛地保障散杂居少数民族的自主权利，各地方还结合本地的实际，通过立法的形式，在广大的农村散杂居少数民族中建立了数量可观的民族村，在城市也建立了民族区、民族街道、民族居委会等等。”[6]社区是社会赖以存在和发展的基础，通过社区的发展实现社会的进步与发展，已经成为世界许多国家所致力的实践，而多民族聚居城市社区的建设“将直接反映政府与人民之间权力和利益分配的重新调整，政府职能转变的状况”[7]。从未来趋势看，在城市民族区不宜推广的情况下，民族街道和民族居委会等民族社区将以其更加突出的灵活性、针对性、实效性，取代传统行政体制而在服务城市少数民族群体方面发挥重要作用。