大扶贫视域下新型城镇化建设策略的思考——以贵州省安顺市“一分三向”模式为例

(贵州民族大学，贵州 贵阳550025)

安顺市扶贫攻坚步伐不断加快，全面启动贵州省扶贫攻坚行动计划，总结推广“猴场模式”，“秀水五股”等扶贫经验，大力实施精准扶贫。2018年1月4日，安顺市脱贫攻坚表彰暨秋季攻势总结会议召开，全市脱贫攻坚工作取得阶段性成效，会议指出预计2017年全市减少贫困人口10.58万人，西秀区、平坝区脱贫摘帽，6个贫困乡镇摘帽，137个贫困村出列，贫困率下降到7.5%，为2018年全市脱贫攻坚工作再战告捷奠定了坚实基础[1]。由以上数据可以看出安顺市扶贫开发工作已取得了良好进展。2011年以来,安顺市中心城区建成区面积由32km2增加到90km2；贵安大道、安普大道、二环路等城市主干路网建成通车,城市道路达到525.79km；城镇人口由2010年的41.54万人增加到92.16万人,截止2016年8月，城镇化率由2010年的35%提高到44%,高出全省平均值近两个百分点。同时安顺市利用新型城镇化综合试点这个抓手，突出安顺山地新型城镇化、绿色生态低碳等优势和特色，进一步总结经验，创新体制机制，探索新做法、新路子，践行“一分三向”安顺新型城镇化模式[2]。2016年，全市城镇户籍人口从2014年的42.3万人提高到2016年的108万人，常住城镇人口达119万人，常住人口城镇化率达47.5%[3]。为2020年实现常住人口城镇化率61%,户籍人口城镇化率47%的目标奠定了坚实基础，也为安顺市大扶贫战略的实施奠定了坚实的基础。2017年，全市新增城镇道路59.34km，新增人行慢道46.56km，新增骑行慢道35.66km，通过加快推进城镇道路建设，进一步拉大了安顺市城镇发展框架[4]。Kang S通过分析城镇土地利用状况，全方位阐述了城镇化发展模式与交通拥堵的内在关系[5]。基于此，笔者以安顺市大扶贫战略和“一分三向”山地特色新型城镇化建设为背景，根据安顺市现状和“一分三向”的理论蕴意，分析“一分三向”新型城镇化和大扶贫战略的内在关联，以期推动“一分三向”新型城镇化和大扶贫的双轮驱动，共同推进安顺脱贫攻坚和新型城镇化工作上台阶、上水平。最终努力实现将安顺市“一分三向”模式打造成在全省、全国可复制、可推广的经验和模式，达到共赢与多赢的目的。

一、新型城镇化研究现状

关于新型城镇化与扶贫开发之间的关系以及结合发展的问题研究与探讨，国内很多学者有着不同见解与认识。刘凯提出如何统筹农村问题，将农村农业发展与新型城镇化建设有机结合是解决农村贫困问题的的新路子[6]。土地流转问题是新型城镇化发展过程中的一个重要问题，向邦伟以多中心治理理论为研究方法，在扶贫攻坚背景下对湘西贫困山区土地流转机制创新进行研究，认为土地流转问题机制创新是农村农业特色产业发展的重要保障[7]。周维现指出虽然发达地区县域经济城镇化发展取得了一定成绩，但是农村地区改革困境仅依靠扶贫政策支持是不可持续的，应做到既治标又治本。新型城镇化与扶贫开发两者相互影响，互相离不开，尤其在贫困地区[8]。程黎君指出贫困地区新型城镇化与反贫困都是刻不容缓的艰巨工程，研究贫困地区新型城镇化发展道路的选择对推动当地扶贫开发有着重要现实意义[9]。当前，新型城镇化是推动区域发展和扶贫开发的最有效的途径之一，正如凌经球认为“区域发展带动扶贫开发,扶贫开发促进区域发展”是新阶段我国连片特困地区扶贫开发的基本思路,新型城镇化是实现这一目标的有效途径[10]。季轩民和温焜基于新型城镇化视角指出精准扶贫的内涵包括扶贫目标、措施和管理等，认为城镇化的薄弱基础也是扶贫开发粗放存在的原因之一[11]。张建军提出了改变西部12省农村扶贫发展思路，应以新型城镇化与新型工业化联动发展为主线[12]。曾丹指出贵州省城镇尚未能很好地发挥其对农村的辐射和带作用，城镇化对扶贫攻坚的力度还需加大[13]。马红和吕弼顺认为新型城镇化建设作为加快扶贫致富、促进城乡区域一体化的重要战略[14]。从国内近年来学者专家对新型城镇化与扶贫开发关系以及结合的思路分析来看，不能只停留在扶贫开发与新型城镇化之间的关系探讨，应注重在大扶贫背景下新型城镇化新模式的发展策略上进行进一步思考。

二、“一分三向”理论蕴意及实践经验

(一)“一分三向”的概念

“一分三向”的新型城镇化安顺模式，即以“城镇基础设施和公共服务设施是否延伸到位”来划分城镇人口和农村人口，分层次、有步骤地引导农业人口向市区、向县城和重点镇、向美丽乡村转移[15]。具体来说，一分：以城镇型基础设施和公共服务设施是否延伸到位划分城镇人口和农村人口；三向：通过“城镇村”功能完善、产业就业支撑能力增强，“城镇村”间路网通达性提升，逐步引导城镇化人口向市区、向县城和重点镇、向美丽乡村三级城镇化载体集中。

(二)“一分三向”的理论蕴意

1.“一分三向”是安顺市践行马克思主义发展观的具体体现。马克思主义发展观揭示社会发展的核心在于实现人的全面发展，强调人的全面发展是社会发展的最高目标，离开人的发展就没有社会的发展。正如马克思所言，“历史不过是追求着自己目的的人的活动而已”[16]。习近平总书记强调，要坚持以人为本，推进以人为核心的城镇化。安顺市“一分三向”新型城镇化模式是马克思主义发展观的外化表现，不仅仅掀开该市城镇化发展的新篇章，为山地城镇化发展提供新途径，更是以以人为本，满足人的全面发展和需求为前提条件。基于此可知，“一分三向”新型城镇化模式充分体现了马克思主义发展观，是马克思主义发展思想和安顺市城镇化模式实际相结合的产物。

2.“一分三向”是安顺遵循中国特色社会主义本质要求的外化表现。从新中国社会主义制度确立，各代领导人不断在探索“什么是社会主义”，并向世界展示中国特色社会主义是社会主义而不是其他什么主义。邓小平深刻揭示，“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”[17]城镇化是现代化的必由之路，既是经济发展的结果，又是经济发展的动力，对推进社会主义现代化具有重要意义。基于此可知，“一分三向”新型城镇化模式是安顺市改善民生，摆脱贫困，实现各地区各民族共同富裕的重要举措，充分体现了中国特色社会主义的本质要求。

3.“一分三向”是安顺市破解制约全面建成小康社会难题的保障。习近平总书记强调：“没有农村的全面小康和欠发达地区的全面小康，就没有全国的全面小康。”[18]同时全面小康要求加大统筹城乡发展、统筹区域发展，推进城乡发展一体化。由安顺市的贫困程度来看，毫无疑问是欠发达地区，是全面建成小康社会的重点和难点之一。“一分三向”内涵中“城镇村”功能完善、产业就业支撑能力增强等要义与全面建成小康社会的必然要求不谋而合。因此，“一分三向”新型城镇化模式的提出与践行是安顺市破解制约全面建成小康社会难题的保障。

(三)“一分三向”安顺模式的实践经验

1.坚持走特色城镇化道路。安顺是世界上典型的喀斯特地貌集中地区，山地多、平地少，“八山一水一分田”，这是安顺的市情；同时，安顺是我国第一批旅游型城市，旅游资源面积占全市总面积的12%,黄果树、龙宫两个国家5A级景区，以及另外6个4A和30多个A级以上景区在市域均衡分布，这也是安顺的市情。在探索新型城镇化道路上，安顺没有简单的借鉴东部发达地区的做法，而是另辟蹊径，突出强调以山地特色为核心的新型城镇化发展道路，不断强化“一分三向”的基础条件，从而提升新型城镇化水平和质量，实现人的全面发展与社会和谐进步。这是“一分三向”安顺模式的最成功经验，也是这一模式成功的基础。

2.充分发挥城镇化建设中农民的主体作用。乡愁没了，“空壳村”出现了，农村治理面临无人可用，无人可治的境地，同时，进城务工人员又无法被城市接纳。对此，安顺“一分三向”模式，坚持以“离土不离乡、就业不离家、进厂不进城”的就地城镇化为重点，在吸引务工人员返乡的同时，又通过农村产权制度改革和农村产业带动等举措，解决了农业转移人口就业问题，逐步形成望得见山、看得见水、记得住乡愁、彰显山地旅游城市特色的“一分三向”新型城镇化安顺模式。

3.重点攻坚民生难题。群众们反映：搬得出不是最大的难题，最大问题还是要留得住、能就业、有保障。城镇化最大的难题不是如何把农民请进城，而是要能将农民留得住、能就业、有保障，这才是真正的城镇化。安顺在攻坚民生难题上，大力实施住房保障工程，坚持抓好人居环境建设，坚持抓好科教文卫事业发展。同时，对群众开展职业培训，采取订单式的培训，引导富余劳动力进厂，使“农民”转变为“工人”，实现了企业与群众双赢，有效解决了这一难题。

三、大扶贫战略对安顺“一分三向”山地新型城镇化模式的影响

看似大扶贫战略与安顺“一分三向”山地特色新型城镇化模式的构建之间是互相平行发展，毫无关系，实则安顺大扶贫战略对新型城镇化发展有着宏观、中观和微观层面的立体全面影响。

(一)宏观层面：以理论为基点，完善模式内涵和体系设计

首先，大扶贫工程可以促使安顺“一分三向”新型城镇化模式内涵更加丰富，从而为进一步将之形成有安顺特色且具有较高推广价值的新型城镇化建设理论模式贡献力量。其次，对于“一分三向”模式来说，大扶贫工程是其完善宏观层面发展方向的有效策略，使之朝向更加精准、更加深入的方向变化。最后，安顺市实施大扶贫战略行动，扎实推进“32768”扶贫攻坚行动计划①，落实好“1+10”配套文件②政策措施，推进科学治贫、精准扶贫、有效脱贫。这些行动计划立足宏观全局高度，为新型城镇化+脱贫攻坚体系设计提供科学、规范的思路支持。

细化来说，就是将大扶贫战略和脱贫攻坚宏观计划贯穿到“一分三向”安顺山地特色新型城镇化模式的具体设计中，避免陷入传统的单一、粗放、低效的城镇化发展陷阱。构建更加全面、更加科学、更加高效的山地特色新型城镇化的模式，制定出大扶贫与新型城镇化共赢的工作方案和具体计划，保持政策的延续性、稳定性和一致性，提高“一分三向”安顺山地特色新型城镇化的可复制性，从而对推动安顺、贵州和全国经济社会发展产生良性影响。

(二)中观层面：以地区为着眼点，弥补贫困集中片区新型城镇化短板

安顺大扶贫战略中的易地扶贫搬迁工程依托县城、乡镇、园区适度规模集中安置与“一分三向”中人口向市区、向县城和重点镇、向美丽乡村三级城镇化载体集中具有异曲同工之妙。在大扶贫战略下，贫困集中片区新型城镇化必须立足本地资源与环境，对本地区新型城镇化的顶层设计、问题导向、规划侧重、方式方法进行深层次的优化与调整，实现脱贫攻坚与新型城镇化协调发展。例如：安顺大扶贫战略深入实施乡村旅游扶贫、电商扶贫和“雁归兴安”“锦绣计划”的产业和就业扶贫策略对“一分三向”安顺山地特色新型城镇化建设起到助阵助威的良好效果。

安顺以大扶贫为统领，统筹推进贫困集中片区山地特色新型城镇化与改革创新、民生福祉、可持续发展结合，发挥安顺比较优势、推动黔中崛起，奋力实现安顺“五型城市”③的建设目标，倾力打造安顺山地特色新型城镇化示范区，向全省、全国全面推行“一分三向”模式。因此，安顺市大扶贫战略立足实际，补齐“一分三向”安顺山地特色新型城镇化模式的短板，进一步完善了“一分三向”模式的思路和举措。

(三)微观层面：以人为本，引导人们思维模式以及生产生活方式转变

微观层面也可以从两个方面来分析。大扶贫战略思想和具体工作的实施将全面、系统地“渗入”安顺以人的城镇化为核心的“一分三向”山地特色新型城镇化中的微观世界，进而影响新型城镇化进程中各民族群众的思维模式、生产生活方式。

具体而言，一方面，对城镇化进程中人们思维模式的影响。大扶贫战略引导安顺新型城镇化进程中各民族群众“向上伸手要、怨天尤人、安于现状”的传统思维逐渐向“将政府政策与自我主观能动性相结合、打铁还需自身硬”的积极意识转变。各地群众积极依靠创新创业、产业就业扶贫手段，积极向基础设施和社会保障完善的“城镇村”三级载体和平台靠拢，实现城镇村人口就地就近就业城镇化。同时，大扶贫战略中的生态扶贫计划也逐渐引导深山区、石山区和生态脆弱区的人们由“自然索取式”向“生态共生式”的生存思维转变。

另一方面，对城镇化进程中人们生产生活方式的影响。大扶贫战略利用安顺地域特点、资源优势，探索“山水林田湖”为一体的生态空间，打造绿色生活方式，建设绿色家园。安顺各民族扶贫主体大多居住在资源匮乏、生态脆弱的石漠化山区，靠天靠山生活的传统物质型生产生活方式占主导地位，“一分三向”新型城镇化模式将贫困地区人口向中心城区、县城、重点镇和美丽乡村聚集。生态扶贫打造的绿色生活方式自然将会引导贫困地区各民族群众改变传统依靠消费自然资源的生产生活方式，粗放高能耗型的传统工业生产方式也将逐渐被低消耗集约型的特色轻工业替代，以煤电为主的传统产业也将转型升级。 因此，城镇化进程中各民族群众思维模式、生产生活方式的系列转变，正是大扶贫战略中生态扶贫打造的绿色生活方式在城镇化进程中人们的影响所发挥的作用，换句话说就是大扶贫战略对“一分三向”山地特色新型城镇化中的微观层面影响的表现。

四、大扶贫战略下安顺“一分三向”新型城镇化建设的策略

(一)以脱贫攻坚为导向，做好“一分三向”模式顶层设计

为确保2020年安顺市与全国全省同步全面建成小康社会，实现全市贫困人口全部脱贫，那么将脱贫攻坚做为“一分三向”新型城镇化模式顶层设计的导向，使脱贫攻坚计划与“一分三向”新型城镇化建设有机结合也就成为了必然的选择。具体来说，应将脱贫攻坚的目标纳入“一分三向”新型城镇化模式顶层设计中，制定出能够在现实中可操作的具体扶贫脱贫策略和实施计划，让脱贫攻坚导向在城镇化进程中落地生根开花，成为“一分三向”新型城镇化建设过程中的常态化工作。例如：将各地扶贫成效作为考核当地干部和工作人员“一分三向”新型城镇化建设程度的重要指标。

(二)落实就近就地城镇化促进“一分三向”城镇化

一是完善小城镇产业布局，夯实农村转移劳动力载体。推动全市范围内的小城镇协调发展、产业和城镇融合发展、促进城镇化和新农村建设协调发展。培育发展各具特色的小城镇产业，形成区域内的产业集群，增强小城镇产业的持续发展能力，增加劳动就业岗位，鼓励农村劳动力就近就地就业。

二是鼓励承包农户运用土地经营权入股建立土地股份合作社或股份公司，将土地合作社或股份公司与精准扶贫工程相结合，以农村土地合作社或股份公司为基础申报各级“扶贫基金项目”进行农业产业化发展，促进农村劳动力就地就近就业。

(三)依托“一分三向”模式推进脱贫，重视重点镇城镇化和美丽乡村建设

“一分三向”新型城镇化模式是实现安顺市脱贫目标和全面建成小康社会的重要途径，既可以解决贫困地区群众贫困问题，又可以推动经济社会持续健康发展。依据安顺“一分三向”新型城镇化发展现状，抓住重点镇城镇化和美丽乡村建设的发展是现实工作的需要，有利于发挥“一分三向”模式在脱贫攻坚任务中的关键性作用。第一，要认识到重点镇和美丽乡村城镇化建设是实现脱贫的最为关键的一环。重点镇和美丽乡村是各民族贫困人口最集中，最接地气的部分，不仅能配合主体市区建设，又能起到比例协调和战略支点的作用。第二，最大化发挥重点镇和美丽乡村城镇化建设所具有的强大聚集效应，实现各种有利要素和公共基础服务有效整合，为重点区域的脱贫和城镇化发展提供强有力的支撑。

(四)以“三权”改革促进“一分三向”城镇化

城市土地作为城市的生产要素和城市功能分区的空间载体，其内部空间利用结构的一致性能促发城市居民享有同等条件的土地利用，相反，空间结构的非均衡态成为新型城镇化的梗阻[19]。以“三权”改革促进“一分三向”城镇化要做到以下几点：一是指导农业股份合作社或股份公司积极申请各级各类“精准扶贫项目”；同时加大财政投入增设向农业股份合作社或股份公司倾斜的“精准扶贫基金”。二是加强对农业资金和土地承包方面的扶持力度，对于土地入股的生产经营农业的股份合作社或股份公司，在依法取得法律资格后享受国家农业补贴的基础上，新增购买农机具、农场基础建设、扩大经营资金等财政补贴“精准扶贫项目”。三是在政府的引导下成立区域内的农业企业协会，政策支持农业服务企业的成立，为农户提供科技、市场、教育等方面的服务。

(五)完善“一分三向”模式政策，注重民族传统文化保护

根据安顺实际和“一分三向”模式已推行政策，制定更加完善的新型城镇化与脱贫共同发展政策，形成“双轮驱动”战略。具体而言，应完善政府治理体制机制、户籍教育体制改革制度、土地管理制度、生态保护考核机制、财政预算决算政策、融资方式制度、保护民族传统文化政策、社会保障制度等相关的一系列政策制度。安顺市是一个五方杂处、多民族杂居的城市，虽然汉族人口占大多数，但仍有20多个少数民族，且人口占全市总人口的39%。因此，在推行大扶贫战略和“一分三向”新型城镇化模式过程中必须保护各民族传统文化，不断彰显各民族各地区特色，实现“千城一面”向注重民族特色文化保护转变，增进各民族对“共同城市市民”的认同感。

结语

安顺的“一分三向”新型城镇化模式就是根据当地的自然和人文地理情况，以人为本为核心，把人口划分为城镇人口和农村人口，通过“城镇村”服务功能完善、产业支撑增强、路网通达性提升，逐步引导农业转移人口向“市区、县城和重点镇、美丽乡村”三级城镇化载体集中，完成具有当地特色的城镇化模式。不管是“一分”还是“三向”在国内外都具有普遍性，但又兼顾了当地特色，且解决了农村人口向城镇转移的根本问题即户籍和土地问题，因而具有其强大的生命力，因此这种新型城镇化模式具有广阔的借鉴推广前景。

在安顺市山地特色新型城镇化背景下,该地区的扶贫开发迎来了重要发展机遇期,系统研究大扶贫战略与山地特色新型城镇化的互馈机制并探讨相应对策具有重要意义。要研究新型城镇化与扶贫开发的互馈机制。首先，从新型城镇化与扶贫开发的内涵和理念入手，建立二者融合发展的内核体系，探讨新型城镇化推动贫困地区发展的影响机理和时空过程。其次，以新型城镇化和扶贫开发各自目标为导向，以推进新型城镇化的具体政策措施为抓手，系统探讨新型城镇化与扶贫开发从理论到实践等层面的互馈机制。总之，“一分三向”安顺模式新型城镇化与扶贫开发相结合探讨，不但具有其特定的理论价值，而且具有重要的现实意义。

注释：

①“32768”计划： 将在3年时间内减少贫困人口20万人以上；实施结对帮扶、产业发展、教育培训、危房改造、生态移民、社会保障、健康保障精准扶贫“七个到村到户”；完成小康路、小康水、小康房、小康电、小康讯、小康寨基础设施“六个小康建设”任务；贫困县农村居民人均可支配收入达到8000元以上。

②“1+10”配套文件是指：2015年10月18日,贵州省扶贫开发大会在贵阳召开，会议下发了《关于坚决打赢扶贫攻坚战确保同步全面建成小康社会的决定》及10个配套文件。

③“五型城市”指：山水田园型、绿色生态型、宜居宜游型、开放创新型和历史文化型五型城市。

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