卓越法律人才培养内部质量保障体系的构建

骆绪刚

(安徽科技学院 人文学院，安徽 凤阳 233100)

自我国高等教育大众化以来，高等院校培养了大批法学专业学生，其中也不乏优秀人才。但总的来看，法学专业学生培养质量无法满足全面推进依法治国的需要,提高人才培养质量、培养高素质法律人才成为我国法学教育改革和发展最核心最紧迫的任务。在此背景下2011年教育部、中央政法委员会联合下达了《关于实施卓越法律人才教育培养计划的若干意见》(以下简称《若干意见》)，对卓越法律人才的培养提出具体要求，该项培养计划以法学专业学生培养质量为导向，目标是培养卓越法律人才。2014年十八届四中全会通过了《关于依法治国若干重大问题决定》明确提出“创新法治人才培养机制，培养高素质法治人才”。可以看出，卓越法律人才的培养对我国目前依法治国的全面推进具有重要性和紧迫性。就卓越法律人才的培养而言，首先必须明确培养目标和质量标准，目标、标准确定以后，必须建立人才培养质量保障体系，以保障培养目标得以实现。依保障主体的不同，质量保障体系可分为外部质量保障体系和内部质量保障体系。从两种保障体系的作用看，外部为“标”，内部为“本”，外部质量保障最终仍要依靠内部质量保障发挥作用。西方高等教育发达国家“高校内部质量保障体系的建构遵循的是由内而外、自主建构的路径”[1]，我国则相反，人才培养质量保障体系是由外而内、倒逼形成的。人才培养外部质量保障体系是由政府主导的，教育部主导的全国范围内的普通高等学校本科教学工作水平评估以及学科评估，通过这种行政性的外在评估，以评促建，倒逼各高校建立人才培养内部质量保障体系。目前，我国高校在建立内部质量保障体系过程中，大多出现结构要素不健全，无法有效保障人才培养质量。自2012年卓越法律人才教育培养计划实施以来，多数高校在卓越法律人才的培养模式、课程结构、教学方法、实践教学等方面进行探索和改革，但都没有系统地、具体地建立人才培养内部质量保障体系。卓越法律人才培养迫切需要建立内部质量保障体系，通过“对人才培养活动的各个阶段和各个环节实行体制化、结构化、持续化的监控、评价和诊断”来有效保障人才培养的质量[2]。

1 英国、美国高等教育内部质量保障体系及启示

20世纪末，在商业等领域适用的“全面质量管理”理论被引入欧美国家高校质量管理，它既是高校质量管理的理论基础，又指导高校建立了人才培养内部质量保障体系。全面质量管理是“指一个组织以质量为中心，以全员参与为基础，通过让顾客满意和本组织所有成员及社会收益达到长期成功的途径”，包括“质量体系、质量方针、质量手册、质量控制、质量保障、质量审核、质量评估”等内容，体现出“全面性、系统性和发展性”的特点[3]。全面性表现为主体上的全员参与，在范围方面涉及到系统的所有方面，在过程上表现为对输入、过程、输出等所有阶段的管理；系统性表现为管理体系下各子系统之间功能上的统一，能够从整体上发挥作用；发展性是指质量管理体系的动态性，根据社会需求的发展变化，质量管理体系亦相应的需要创新和改进。从效果上看，全面质量管理的引入极大地改进了这些国家高校管理水平，人才培养质量得到明显提高。

在域外国家中，英国较早建立了以内部质量保障体系为主，外部质量保障体系为辅的高等教育质量保障体系，有效保障了人才培养质量。就内部质量保障体系而言，在组织保障方面，校级层面校长或大学理事会对学校的教学质量负责，具体的质量标准和质量监控等质量保障体系建设是由校级层面的各委员会(如学术委员会、教育委员会、科研委员会等)完成的。如英国的卡迪夫大学，大学的学术委员会的职能主要与教师教学、学生学习和评估相关,是正式教育质量保障的主要机构[4]。在院系层面，同样设立相应的委员会负责教育质量的保障，同时，各院系负责具体质量保障工作的落实。学校各行政部门如注册、考试部门等辅助完成质量标准的制定与质量监控。另外，在高校人才培养质量内部监控的组织保障中，英国高校重视教师和学生的作用，他们既是质量监控的主体，如吸收师生代表加入负责质量监控的委员会；同时他们又是质量监控的客体，教师的教学以及学生的学习是检查、考核的对象[5]。从内容上看，质量监控的内容具有全面性，包括组织设置、质量政策、方案、管理过程、开设课程以及学生的学习效果等。从方法上看，主要通过高等学校内部评估的方式，英国高等学校的内部质量评估包括教学评估、课程评估、全面评估等，其中教学评估是基础、课程评估是核心[6]。

美国高等教育质量在20世纪后期出现较为明显的下滑，引起美国政府和民众的高度关注。1993年美国国会通过国家质量承诺的相关法案，鼓励、引导各大学开始引入全面质量管理理念来改革大学教育，提高人才培养质量[7]。经过质量管理改革，美国高等教育质量取得大幅提升，为美国高等教育在所有国家中处于绝对优势地位奠定基础。根据2018年世界大学排名中心(Center For World University Rankings)发表的2018～2019年世界大学排名，在世界排名前100名的高校中，美国占有51席；在前10名中，美国占有8席。与其他机构排名依据稍有不同，上述排名更注重教育质量、学生就业等因素。如果没有建立有效的高等教育内部质量保障体系以保障人才培养质量，美国高等教育将很难取得上述成就。目前，美国高等教育已经形成了成熟、发达的内部质量保障体系。从组织保障上看，美国大多数高校建立了学校、学院、系三级内部质量保障管理体制，权责分明。学校在整体上负责质量保障，如资源配置，学科、专业设置，师资队伍建设，管理协调等方面；各二级学院管理学院自身事务，执行学校质量保障政策、决定；各系负责具体执行质量保障措施，参与整个质量保障过程。从内容上看，美国高等教育内部质量保障体系涵盖质量保障的全部过程，从校级层面的政策、标准的制定到院系层面的实施、执行、评估和认证。从方法上看，主要是通过质量评估和认证的方式来进行。外部机构的评估和认证本身并不属于内部质量保障体系的内容，但如果要想通过学校评估和专业评估获得外部的学校质量认证和专业质量认证，就必须建立和完善内部质量保障体系，保证人才培养质量。

英国和美国高等教育内部质量保障体系的建设经验，对我国高校人才培养内部质量保障体系的构建具有借鉴意义。在宏观层面，以全面质量管理理论为理论基础，根据全面、系统和发展的原则来进行人才培养内部质量保障体系的构建；在中观层面，明确人才培养内部质量保障组织架构中校、院系、师生的职责，充分发挥校、院系、师生在人才培养质量监控中的作用；在微观层面，以专业和课程质量保障为抓手，促进质量保障措施的多元化。

2 卓越法律人才培养内部质量保障体系的构建

2.1 卓越法律人才培养内部质量保障体系构建的必要性

所谓“卓越”，应该是“优秀杰出，超出一般”[8]。卓越法律人才应当是法律精英，但精英人才的培养并不否定高等教育大众化，从当前社会的现实需要看，“法律人才培养必须要坚持以大众教育为主、兼顾精英教育的改革理念”[9]。 2017年5月3日习近平在中国政法大学考察时明确指出，“法治人才培养上不去，法治领域不能人才辈出，全面依法治国就不可能做好”。全面推进依法治国迫切需要思想政治素质好、业务工作能力强、职业道德水准高，“忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律”的法律精英人才。人才培养内部质量保障体系的建立直接影响法学人才培养的质量，因此，不论从卓越法律人才培养目标还是全面推进依法治国的现实需要，都需要建立完善的内部质量保障体系来保证人才培养目标的实现。同时，教育部常态化的学科评估也倒逼卓越法律人才内部质量保障体系的建立。2017年12月教育部公布第四轮学科评估结果，法学学科有144所高校参加评估，评估组根据学科评估指标体系对参评高校法学学科进行评估并根据评估结果确定等级。在评估指标体系中，人才培养质量被置于首位，从培养过程质量、在校生质量以及毕业生质量“三个维度”来评估法学学科人才培养的质量。虽然上述评估仅针对具有法学学科博士或硕士学位授予权的高校进行学科整体水平评估，但是其示范效应明显，例如安徽省教育厅根据一级学科成立专业委员会，具体负责对省内高等院校各专业进行整体水平评估。综上，不论是内在需求还是外在推动，卓越法律人才的培养都必须建立完善的内部质量保障体系。

2.2 卓越法律人才培养内部质量保障体系的基本要求

卓越法律人才培养内部质量保障体系是高等院校为了保障并有效实现卓越法律人才培养目标而建立的包括组织管理、标准确立、资源投入、过程运行、结果评价与反馈等内容的一整套系统。其有效性的实现是以保障体系系统化、制度化、操作化为前提的。系统化要求卓越法律人才培养内部质量保障体系的各个部分相互联动，形成合力，从整体上实现保障人才培养质量的功能。因此，要防止将该体系片段化，割裂成一个个相互独立、不相关联的部分。制度化是指将系统化的内部质量保障体系以制度规范的形式确定下来，成为内部质量保障体系主动、常态、持续运行的基础，同时防止内部质量保障体系被动、随意、间断式运行，切实起到保障人才培养质量的作用。制度化意味着内部质量保障体系的刚性运行，具体保障措施必须不折不扣地执行，不能仅仅出于学校评估、学科评估的需要，评估结束后即淡化其刚性要求。操作化是指质量标准目标设定理性化以及保障体系运行程序化。简言之，内部质量保障体系要具有可行性。例如,目标设定必须合理，设定过高将会因无法实现而让目标设定沦为一纸空文，设定过低又无助于人才培养质量的提升。此外，保障体系的顺利运行有赖于保障体系的程序化设计，没有明确的程序化设计会导致保障体系的实施没有具体指引,保障措施无法执行。

2.3 卓越法律人才培养内部质量保障体系的具体内容

西方国家引入全面质量管理理念指导高等学校质量保障体系建设的经验值得借鉴,在卓越法律人才培养过程中，可以引人全面质量管理理念来指导人才培养内部质量保障体系的建设，对人才培养“输入、过程、输出”所有阶段实行质量监控，构建目标合理、权责明确、协调联动的内部质量保障体系。

2.3.1 目标保障系统 卓越法律人才培养内部质量保障体系中，人才培养目标、标准体系“是出发点，也是最终落脚点，更是体系的灵魂所在”[10]。因此，卓越法律人才的培养，必须首先确定人才培养目标、制定人才培养专业标准。根据《若干意见》，应用型、复合型法律职业人才的培养是上述计划实施的重点，涉外法律人才以及西部基层法律人才分别是应用型、复合型法律人才培养的突破口、着力点。目前，各高校虽然在卓越法律人才应当是优秀法律人才上形成共识，但在卓越法律人才培养的侧重点有所差异。卓越法律人才培养尚无统一的培养目标、专业标准，各高校围绕《若干意见》中设立的“信念执著、品德优良、知识丰富、本领过硬的高素质法律人才”这一总体目标制定各自的卓越法律人才培养目标和专业标准。为了培养符合社会发展需要的高素质法治人才，教育行政部门应在各高校卓越法律人才培养实践基础上，组织制定统一的卓越人才培养目标和标准，并作为对各高校卓越人才培养质量考核和评估的依据。

2.3.2 组织管理保障系统 为有效保障人才培养质量，需要整合系统各主体要素，强化组织保障。卓越法律人才内部质量保障的组织管理可以在借鉴英美国家经验的基础上，成立学校、院、系、师生四位一体的组织管理体系，兼顾组织管理体系的立体化和多层化。学校作为内部质量保障体系的顶层设计者，在宏观层面负责质量保障以及资源配置和投入，职能上以管理、督导为主。由于卓越法律人才培养内部质量保障体系的对象是法律专业人才培养质量，在权限划分上，应赋予院系、师生更多的自主权，学院可设立教育委员会负责确立质量标准、实施专业评估、监控教学质量等，教育委员会中应有校外同行专家和师生代表，既体现科学性，又能体现民主性。系负责具体执行各种培养质量政策、教与学的质量日常监控以及课程设置、评估等工作。此外，还要充分发挥师生在培养质量保障中主体性作用，提高师生质量意识，“高水平的教师教学，高质量的学生学习”[11]是卓越法律人才产出的前提和基础。

2.3.3 运行过程保障系统 运行过程保障是为实现卓越法律人才培养目标，在培养过程中保障教育教学活动根据培养计划有效开展。运行过程保障系统要素包括师资队伍、教学条件、管理制度、日常教学管理、课堂教学、实践教学、教学大纲、教材、教学内容和手段、考核方式等内容[12]。运行过程保障系统是否合理、有效与人才培养质量高低息息相关，在“输入”特定的情形下，过程(运行)保障甚至可以成为“输出”质量的决定性因素。传统的运行过程保障无法满足卓越法律人才培养的需要，必须进行相应的改革。例如，在师资队伍方面，聘请司法实务部门专家担任兼职教师，建立一支专兼结合的师资队伍，实行理论教学和实践教学双导师制；在教学方面，课堂教学小班授课，提高授课效果，丰富实践教学体系，增加法律诊所课程；在教学方法方面，加强师生互动，突出学生主体性；在学生学习方面，建立自主学习支持系统，培养学生的创新能力和实践能力；在考核方面，改革考核方式，将过程评价和结果评价结合起来。

2.3.4 评价、反馈系统 人才培养质量是否达到质量目标和标准，最终要通过评价活动来完成。以评价活动组织主体的不同，可以分为外部评价和内部评价。外部评价的组织主体是政府或第三方机构，内部评价的组织主体为高校自身。作为内部质量保障体系组成部分的评价活动是内部评价。从内容上，评价活动涵盖了人才培养的全过程，就卓越法律人才培养而言，包括组织管理、资源投入、专业和课程、教学质量、学习效果、毕业生社会满意度等方面。学校负责对组织管理、资源投入、学科专业的评价，院系负责课程、教师教学质量、学生学习效果、毕业生质量等方面的评价，师生承担各自教与学效果的自我评价。从目的上，评价是为了发现问题并进行改进、完善，为以后的人才培养提供科学、完善的质量保障。从方法上，坚持形成性评价和累积性评价并重，在对学生学习效果评价中，突出形成性评价，让学生从评价客体转变为评价主体，积极参与评价过程。此外，与其他专业人才质量评价不同，法律职业资格考试通过情况是衡量卓越法律人才培养质量的重要指标，法律职业资格考试通过与否，能够比较客观地反映教师的教学质量和学生的学习效果。

综上所述，评价系统在整个质量保障体系中主要承担发现问题的功能，发现问题后还要通过反馈系统将相关信息反馈给学校、院系和师生，以便学校、院系和师生进行针对性地改进和完善。反馈系统不仅包括信息的传递，还包括对培养过程中的问题进行整改。它既是内部质量保障体系的终点，又是内部质量保障体系完善的起点，在内部质量保障体系的创新发展中起到承上启下的作用，其在内部质量保障体系中的重要性不言而喻。在卓越法律人才培养的反馈系统中，包括教学督导及教学信息员对培养过程的反馈，授课教师对在校学生学习效果的反馈，以及用人单位对毕业生质量的反馈。尤其通过建立毕业生质量的常态化反馈机制，学校能够更加全面、客观地收集人才培养的成功与不足，针对不足的方面进行整改，在后续的人才培养方案中进行完善。从某种意义上说，社会是人才培养质量的最终检验者，它不仅可以客观、公正地指出问题所在，同时也会向学校反馈社会对人才需求的标准，并且这种需求本身也具有发展性。因此，在反馈系统下必须建立常态化的沟通机制，毕业生质量跟踪机制等。就卓越法律人才培养而言，随着《国家统一法律职业资格考试实施办法》颁布实施，在校法学本科生将无法参加法律职业资格考试，法律职业资格考试通过指标也只能通过毕业生质量反馈机制获取。