通过土地综合整治助推生态文明建设初探

◎文/王刚 钱晓钟 金磊（安徽省土地勘测规划院）

一、背景情况

1.生态文明建设纳入“五位一体”总体布局

新中国成立后，特别是改革开放40年来，我国经济社会高速发展，取得了骄人的成绩。但是经济社会发展的同时付出的代价也极为沉重，尤其是在生态环境方面，资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的形势日益严峻。因此，党的十八大提出“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”，进一步把“生态文明建设”与“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设”一道作为党和国家事业发展的“五位一体”总体布局。

2.国家机构改革提供组织和制度保障

2015年9月11日,中央政治局审议通过的《生态文明体制改革总体方案》系统回答了生态文明体制改革的指导思想、理念、原则、目标和措施等根本性问题，对于建立系统完整的生态文明制度体系，加快推进生态文明建设具有重要指导意义。为落实《生态文明体制改革总体方案》中“区分自然资源资产所有者权利和管理者权力”的原则，2018年初，国家机构改革在生态文明建设方面组建了自然资源部和生态环境部。前者统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责；后者统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责。机构改革为生态修复、自然资源管理乃至生态文明建设工作提供了坚实的组织和制度保障，而生态修复将成为自然资源管理和生态文明建设的重要内容之一。

3.土地整治的不断转型发展

2000年以来，土地整治发展实现了由自发、无序、无稳定投入向有组织、有规范、有稳定投入的转变。特别是2008年以后，土地整治进入多元融合综合发展新阶段，土地整治目标的多元化、实施模式的多样化、内容和效益的综合性特点越来越鲜明；并且土地整治已经上升为国家层面的重要战略部署[1]，在保障国家粮食安全、助推脱贫攻坚、促进城乡统筹发展等方面作用日益凸显。未来，土地综合整治还将成为统筹山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理的基础性平台。助推生态文明建设、助力乡村振兴将成为土地综合整治的最新战略定位，而生态保护修复将成为土地综合整治的一项新的重要内容。

二、新时代土地综合整治工作存在的主要问题

1.土地整治工作实际不能完全符合其战略定位

虽然土地整治已经上升为国家层面的重要战略部署，业内专家不仅认识到土地整治在耕地保护和完善农村基础设施建设中的作用，还认识到土地整治可以作为推进精准扶贫、提高农民生活水平、改善生态环境、建设生态文明以及实现乡村振兴的重要手段。但当前土地整治的实际工作仍然多关注“战术层面”而非“战略层面”，地方基层的实际工作内容不能体现土地整治的综合性，仅将土地整治作为增加耕地和城市建设用地面积的手段，把“数量”作为核心理念，导致土地整治“重数量、轻质量；重面积、轻效益；重耕地、轻农民”[2]。

2.学科专业建设和人才培养难以适应土地整治工作需求

土地整治具有综合性强、专业跨度大等特点，但土地整治规划、设计、实施、验收等相关工作的从业人员往往存在综合专业能力不足、难以胜任等问题。未来的土地综合整治，特别是在生态修复工程方面，需要交叉的专业更多，如生态学、景观学等。然而，直到2017年，全国才出现第一家高等学校开设土地整治工程专业，土地整治的专业后备人才严重不足。因此，必须加强学科专业建设和人才培养，加强在职人员的继续教育和培训。

3.资金投入机制和强度难以满足高质量建设标准

目前土地整治的资金来源主要依靠政府财政，但财政投入的力度相较于土地综合整治的内容要求来说已经十分不足，从而导致建设内容不完善、建设标准较低，难以满足土地综合整治建设标准的要求。虽然近年来国家也开始探索整合涉农资金、引入金融资本和社会资本以及村民自筹资金参与土地整治等投入方式，但始终未能将资金的整合、使用建立起一套完善的制度，加之政府财政投入也在逐步缩减，土地综合整治的资金来源面临不小的困境。

4.农民参与土地整治的程度比较低

我国当前的土地整治往往是由政府“自上而下”的分解土地整治任务，进一步确定项目，绝少农民“自下而上”向政府主动申报开展土地整治或自发实施土地整治。可以说，土地整治主要体现的是政府意志，而非农民的切身需求。此外，由于宣传教育的缺失，土地整治项目区的群众对土地整治的目的、目标方向、建设内容、权属调整等缺乏认识和了解，加之政府在项目实施过程中缺乏有效的引导，造成农民参与项目实施的程度比较低，实施过的土地整治项目的满意度也比较低。

三、通过土地综合整治助推生态文明建设的建议

1.提高科学站位，统筹谋划全局

新时代土地综合整治的目标不仅要增加耕地面积、提高耕地质量以提高农业初级生产力，还要推进基于农村一、二、三产业融合的农业综合发展和乡村振兴[3]，更要保护生物多样性、恢复和增强生态环境自我修复能力以助力生态文明建设。包含生态修复的土地综合整治是一项全新的工作，其成果直接影响着生态文明建设成绩。因此，需要国家从政策法规、资金投入、人才培养、队伍建设、工程技术创新应用以及考核评价等方面进行全局性的谋划和布局。只有谋划、构建良好的制度体系，生态修复工作才能持续开展，形成良性循环。

2.加强教育培训，强化学科建设

为了更好地开展土地综合整治工作，亟需培养一批具有资源学、生态学、土壤学、工程学及管理学基本理论，掌握土地整治基本理论与方法，具备咨询、规划、设计、测绘、3S技术应用及工程项目管理等基本技能，能在自然资源、生态环境、农业农村、城乡建设、水利等部门及行业企业从事土地综合整治工作的高层次应用型人才[4]。同时，应该在原有土地整治机构的基础上，扩充专业技术人员的队伍，同时加强继续教育培训，进一步强化土地整治专业队伍的专业能力和综合能力。

3.重视规划引领，重点区域整治与全域整治相结合

土地综合整治是一项系统工程，必须通过规划来进行引领和管理。政府应该通过编制土地综合整治规划、国土空间修复规划，明确未来的土地综合整治及生态修复目标任务，通过规划合理确定整治的时序安排。新时代的土地综合整治应该秉承重点区域整治与全域整治相结合的原则。针对目前生态环境恶化的重点区域或流域、国家公园等自然保护地、采煤塌陷地、工矿废弃地进行重点区域整治；对广大乡村，特别是贫困地区的农村，结合乡村振兴战略的实施推进全域全要素整治。通过重点区域整治以点带面，再通过全域整治予以全覆盖，最终促进生态环境治理，实现乡村振兴。

4.注重宣传教育，激发农民主体性作用

生态文明建设是全体人民的事业，乡村振兴和土地综合整治更是贴近广大农民切身利益的战略工程。因此，要加大对土地综合整治工作的宣传，加强对农民的教育和培训，充分发挥农民群众的主体性作用，使农民群众更好地认知、理解、支持、参与和监督土地综合整治工作。农民主体性作用的发挥离不开村委会等基层自治组织的宣传、带动和引领。例如：在规划编制时，有意识地引导和组织农民群众全面参与项目区的选址、调查与分析、规划编制和审批等工作[5]；在项目建设过程中，一方面组织农民投工投劳参与项目建设，另一方面组织成立农民监督团体，对项目工程的建设质量和进度进行全程监督。

5.创新投入机制，探索资金保障新路径

土地综合整治，特别是全域全要素的综合整治，需要自然资源、生态环境、农业农村、城乡建设、水利等多部门齐抓共管，共同推进，才能形成合力。作为未来土地综合整治一项新的重要内容的生态修复工作，也必须要有足够的资金投入作为保障才能有序开展，因此必须解决好资金来源问题。建议通过全面推进生态保护补偿机制来建立土地综合整治及生态修复资金的筹措、管理等常态化机制。例如，建立用水权、排污权、碳排放权初始分配、有偿使用、预算管理、投融资机制，探索地区间、流域间、流域上下游等水权交易以及重点流域、重点区域排污权交易等。

四、结语

随着国家对粮食安全、脱贫攻坚、乡村振兴和生态文明建设的重视度愈来愈高，土地综合整治的基础性平台作用愈发显得重要。土地整治的目标不仅是要提高农业初级生产力，而且还要推进农村综合发展和乡村振兴。唯有如此，土地综合整治才能应时所需，应势切实成为推进粮食安全、脱贫攻坚、乡村振兴和生态文明建设的重要平台和有力抓手。