浅谈未成林地自然灾害损失调查与核定

桂来庭，张万林

(国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014)

浅谈未成林地自然灾害损失调查与核定

桂来庭，张万林

(国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014)

介绍了未成林地概念和成林年限标准，解释了未成林地灾害受损申报前提、受损面积认定原则、受损面积分类、受损程度等级划分及恢复重建的规定，提出了关于受灾特点及影响分析的建议。

未成林地；成林年限；自然灾害；灾损调查

未成林地是重要的后备森林资源，是实现“十三五”森林资源增长目标的基础保障。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多[1]，近10年来重特大自然灾害发生频繁，给森林资源和营造林造成重大损失。如何应对自然灾害，切实巩固好生态建设成果是一个十分现实的问题。2012年国家林业局出台了《未成林地自然灾害受损核定办法(试行)》(林造发〔2012〕323号，以下简称《办法》)，为逐步建立未成林地自然灾害受损的调查、报告、评估和应急处理机制打下了基础。《办法》出台后，国家林业局于2015年和2017年先后对辽宁省、甘肃省小陇山林业实验局未成林造林地重度受损面积进行了核定，有效地支援了受灾地区恢复重建。本文依据《办法》，结合国家级调查核定工作实践，在简要介绍未成林地自然灾害受损面积调查核定基本程序和方法的同时，着重阐述灾损调查与申报工作中应注意的问题。

1 未成林地及成林年限

1.1 未成林地概念

“未成林造林地”是较早使用的专业术语，“未成林地”则是2004年首次界定，即“指未达到有林地标准但有成林希望的林地”，包括“未成林造林地和未成林封育地”[2]。“未成林造林地”对应不到成林年限的人工造林和飞播造林，“未成林封育地”则对应不到成林年限的封山育林(或人工促进天然更新)。2014年修订的《国家森林资源连续清查技术规定》，不再使用“未成林地”和“未成林封育地”两个专业术语，而“未成林造林地”则继续沿用。

自然灾害对人工造林、飞播造林和封山育林均会造成损失，因此，“未成林地”这一术语在灾损申报和核定工作中继续使用。考虑到“未成林造林地”“未成林地”均为专业术语，在向社会公布灾害损失信息时，使用“造林损失”更为通俗。

1.2 成林年限相关规定

《国家森林资源连续清查技术规定》对人工造林、飞播造林和封山育林三种营造林方式的成林年限作了规定，详见表1[2]。需要说明的是，2014年修订的《国家森林资源连续清查技术规定》保留了2004年修订的人工造林、飞播造林成林年限标准，封山育林成林年限的相关内容则没有保留。各省森林资源连续清查技术规定对成林年限也有具体要求，在灾损调查和申报时，可采用本省规定的成林年限。

表1 不同营造方式成林年限表a营造方式年降水量400mm以上地区南方北方乔木灌木乔木灌木年降水量400mm以下地区乔木灌木封山育林飞播造林人工造林直播植苗、分殖5～83～65～104-68～155～85～74～75～8 5～77～105～73～82～64～8 3～64～104～82～52～42～6 2～53～8 3～6 注：慢生树种取上限，速生树种取下限；短轮伐期用材林由各省自行规定；大苗造林由各省自行规定，但至少经过1个生长季，或者1a以上；青藏高原参照北方地区。

根据成林年限标准，在灾损调查和申报工作中应注意慢生树种与速生树种成林年限的差别，以400 mm年降水量以下地区为例，已满4 a的杨树造林不能作为灾损调查与申报的对象，而比杨树早4 a造林的樟子松未成林造林地却是灾损调查与申报的对象。因此，在灾损县级自查和省级核查时，应根据造林树种来确定具体调查哪些年度的造林损失，而不能不分树种统一规定调查年限。此外，灾害发生当年的新造林可能还没有统计上报面积，但新造林同样是未成林地，因灾遭受损失也应纳入灾损调查和申报范围。

2 未成林地灾害受损申报前提

《办法》规定“未成林地自然灾害受损申报核定的前提是，发生的自然灾害等级较高，县级(含县级)以上人民政府或人民政府设立的自然灾害应急管理机构启动了应急响应。”即发生自然灾害并启动了应急响应的情况下才能申报未成林地损失。

我国自然灾害应急管理制度比较完善，出台了一系列管理规定和相关标准，主要有：《特别重大、重大突发公共事件分级标准(试行)》(《重大气象灾害应急响应启动等级》《国家防汛抗旱应急预案》《国家突发地质灾害应急预案》《国家地震应急预案》《风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急预案》《国家处置重特大森林火灾应急预案》《重大林业生态破坏事故应急预案》《重大外来林业有害生物灾害应急预案》和《突发林业有害生物事件处置办法》等。我国实行的是以统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的自然灾害应急管理体制，在分级负责上，根据自然灾害影响范围和强度灾度级别，分别由中央、省、市、县四级政府负责，四级政府均设有应急管理机构[1]。

近3年来，主要是严重旱灾对未成林造林地造成重大损失，2015年辽宁省和2017年甘肃省申报的均是严重旱灾未成林造林地受损面积，两省均启动了省级层面的应急响应。这期间，也有单位申报了因林业有害生物未成林造林地损失的情况，但根据申报材料所提供的情况，受灾地区林业有害生物发生的范围和程度，尚未达到《突发林业有害生物事件处置办法》相关规定，没有启动应急响应，故国家林业局未对申报单位的未成林造林地损失面积进行核定。为规范申报工作，以下着重介绍《突发林业有害生物事件处置办法》的主要内容。

2005年国家林业局《突发林业有害生物事件处置办法》，后根据2015-11-24国家林业局令第38号修改。《突发林业有害生物事件处置办法》规定：突发林业有害生物事件是指发生爆发性、危害性或者大面积的林业有害生物危害事件，包括：①林业有害生物直接危及人类健康的；②从国(境)外新传入林业有害生物的；③新发生林业检疫性有害生物疫情的；④林业非检疫性有害生物导致叶部受害连片成灾面积1万hm2以上、枝干受害连片成灾面积0.1万hm2以上。突发林业有害生物事件分为一级和二级，直接危及人类健康的突发林业有害生物事件为一级，一级突发林业有害生物事件以外的其他突发林业有害生物事件为二级；一级突发林业有害生物事件由国家林业局确认，二级突发林业有害生物事件由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门确认。国家林业局或者省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门负责组织专家和有关人员对县级人民政府林业主管部门报告的情况进行调查和论证，确认是否属于林业有害生物事件；经确认属于一级突发林业有害生物事件的，国家林业局应当启动应急预案，经确认属于二级突发林业有害生物事件的，省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门应当启动应急预案[3]。

3 未成林地受损面积的认定

《办法》规定，未成林地自然灾害核定必须经过县级自查、省级核查和国家核定三个程序，其中国家核定在审核地方申报材料后，依据县级自查和省级核查成果，按规定比例抽取申报受损面积逐地块进行现地调查，按统计汇总结果认定受损面积。

3.1 受损面积的认定原则

受损面积的核定需要从三个层面依次进行，一是依据计划文件、造林作业设计说明书和县级自查成果材料，核对申报的受损面积是否属于中央投入或贷款造林项目；二是依据林业统计口径上报的中央投资或贷款造林项目年度造林面积，核对申报的受损面积是否符合常理，营造林时间是否超出成林年限；三是抽取经县级自查和省级核查的受损小班，逐块核对受损小班位置是否与作业设计一致，造林密度是否达到合理初植密度标准，造林抚育管理措施是否到位，并逐块调查受损程度等级，量测受损面积。

经过三个层面的核实，有以下五种情形之一的面积不予核定： ①不属于未成林地的面积； ②轻度受损面积； ③不属于中央投资或贷款造林的面积； ④因实际造林株数低于最低合理初植密度、造林后期抚育管护措施不落实，以及其它人为因素导致损失或达不到合格标准的面积； ⑤虚报或重复上报的面积。近年国家级核定发现的主要错误有：一是将地方投入的造林项目受损面积纳入申报范围；二是县级自查没有对受损小班面积认真测量，直接依据小班设计面积申报。

3.2 受损面积的分类统计

为满足管理需要，便于灾后恢复重建，《办法》要求申报受损面积应按不同造林项目和不同年度分类统计。不同造林项目依据计划文件等容易区分，年度则容易混淆。《办法》规定的年度包括造林年度和计划年度，两者存在区别。造林年度以统计年度为依据，即将统计上报的年度作为造林年度，以分清不同造林年限的受损程度，便于掌握未成林地灾害损失的实际情况和一般性规律；计划年度则是指计划下达的年度，其依据是计划文件，据此分清受损面积属于哪个年度的计划，便于管理部门掌握灾后计划完成情况，及时作出调整。由于计划允许跨年度实施，因此计划面积并不是年度造林面积。如不认真区分造林年度与计划年度，容易出现年度间受损面积的混报，导致某个年度受损面积超过年度统计面积的情况，影响灾害损失的客观判断。

3.3 受损程度划分及恢复重建规定

《办法》将未成林地因灾受损面积的受损程度划分为轻度、中度、重度三个等级。受损程度不同，对应的恢复重建规定也不同，轻度受损面积不影响成林，可不纳入恢复重建规划；中度受损面积缺损植株较多，不采取措施则恢复成林困难，需要及时补植补造。

灾后恢复重建主要针对重度受损面积。重度受损面积指营造林失败或损毁面积，失败面积仍具备造林条件，经国务院有关部门批准，重新纳入造林计划；损毁面积已丧失造林条件，由国务院林业主管部门商有关部门核销，并特别规定，退耕还林工程未成林地损毁面积核定及重新造林办法根据国家退耕还林有关规定执行。

《办法》同时规定，因自然灾害未完成的造林计划结转下一年度实施，这里所指的造林计划为灾害发生当年的造林计划，如出现不能在当年完成的情况时，需要按照规定的程序于年底以前报告国务院林业主管部门。

4 受灾特点及影响分析

《办法》没有特别要求进行受灾特点及灾后影响分析，但掌握未成林地受灾特点，分析灾害损失对营林生产的影响，对指导灾后恢复重建、提高防灾减灾能力、促进营造林工作都很有意义。因此，建议在自然灾害损失调查与核定工作中，加强受灾特点及影响分析。

受灾特点分析，主要从树种特性、造林年限、造林技术、立地条件、种苗(种类、产地、苗龄、质量等级)、植被配置方式、营造林方式、造林后续管理等方面，进行受损情况的对比，归纳出同等条件下受灾较轻的造林技术和管理措施，找出原因和应避免的错误，发现观念上的误区和决策上的失误。

灾后影响分析，主要为灾后恢复重建、科学安排营造林任务提供依据，一是考虑受灾地区实际生产能力，合理安排恢复重建任务和年度新造林计划；二是综合分析受灾地区气候特点，常发性自然灾害种类和频率，结合受灾地区可造林林地质量和不同营造林方式受灾特点，科学选择能顺应自然的植被恢复方式和植被类型，调整好人工造林、封山育林和飞播造林任务结构，避免盲目地以人工造林为主而遭受不必要的损失。

5 结语

建立未成林地自然灾害受损的调查、报告、评估和应急处理机制是一项全新的工作，需要在实践中不断总结和完善。调查核定受损面积和受损程度是基础，科学恢复重建、提高防灾减灾能力、提升营造林管理水平和技术水平才是根本，需要不断从自然灾害中吸取教训，引导营造林工作进一步符合尊重自然、顺应自然原则。

[1] 张乃平，夏东海.自然灾害应急管理[M].北京:中国经济出版社,2009:39-40.

[2] 国家林业局.国家森林资源连续清查技术规定[S],2004.

[3] 国家林业局.中国林业年鉴[M].北京：中国林业出版社，2016：119-120.

StudyontheSurveyandVerificationofNaturalDisasterDamageinImmatureForestLand

GUI Laiting，ZHANG Wanlin

(Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration，Changsha 410014，Hunan，China)

The concepts of immature forest land and forest age limitation were introduced in this essay, and the premise of disaster damage report in immature forest land, the principals of damage areas verification, the classification of damage areas, classification of extent of damage and restore were explained, then put forward suggestions on disaster features and analysis of disaster effect.

immature forest land;forest age limitation;natural disaster;disaster damage survey

2017-08-27

桂来庭(1966-)，男，湖南祁阳人，教授级高级工程师，主要从事森林资源监测工作。

F 326.20

A

1003-6075(2017)03-0046-03

10.16166/j.cnki.cn43-1095.2017.03.011