以大数据提升政府治理能力

吴旅燕

【摘要】科技的进步使每个人都面临着数据的冲击，同时带来了巨大的机遇，大数据带来了一种全新的生产力，也极易产生数字鸿沟。应科学利用大数据技术进行政府治理，破除部门壁垒，完善发展标准，完善相关政策措施。

【关键词】大数据 政府治理 顶层设计

【中图分类号】C913 【文献标识码】A

大数据技术迅猛发展为政府治理提供了科学、高效、可靠的新模式、新方法、新路径。但是海量数据的快速涌现，也为政府治理提出了新的挑战，需要政府部门迅速变革传统治理方式和方法，构建适应颠覆性数据变革的新型政府治理模式。

技术进步倒逼政府治理模式革新， 大数据开启政府治理新模式

信息化、网络化的快速普及，为社会工作和生活带来了巨大变化。网络的便捷交流，推动社会舆论快速传播，尤其是负面情绪获得较大的吸引力、扩张力和爆发力，就容易在短时间内引发连锁事件。各类犯罪和恐怖活动，呈现高科技趋势，为案情预防和治理带来了新的挑战。交通的便捷实现了国家与国家、城市与农村之间的快速流动，人口流动、交流使得文化与习俗的矛盾层出不穷。这些新的变化，都可能对政府治理、社会发展、公民需求产生颠覆性效应，对国家采用先进治理模式，产生前所未有的“倒逼机制”。

比较不同的先进技术，可以发现采用大数据分析挖掘技术，对提高政府治理能力具有重要现实意义。推动大数据理论与实践应用，不仅对完善社会治理制度、提高预防灾害、推动产业健康发展具有重要价值，也必将全面提升政府治理能力。

大数据技术支撑多维度参与政府治理。大数据推动公共部门与私人部门、公共部门与普通民众之间的有效双向交流。在云计算、物联网、人工智能等技术的支撑下，海量大数据正得到越来越科学、智慧的处理与应用，政府治理下的多领域、多视阈、多层面，不再是政府部门的单一视角治理，而是为私人部门与普通民众积极参与提供了可行、可靠、可用的解决方案。

大数据技术探索政府柔性治理新模式。大数据技术提供了丰富多样的治理手段、治理方法和治理途径，使得传统政府治理模式更加人性化。传统治理模式下，即便尽最大努力，因人力物力有限，也只能有效捕捉和解决部分社会热点及难点问题，很多公民诉求没有丰富、理想的表达平台和通道来释放与处理。大数据技术通过搜集、检索、挖掘海量数据，可以得到全系统、全覆盖的公民诉求，并以此为基础更为科学性、人性化、高效率地回应公民诉求，主动作为、积极作为、效能作为，“防患于未然”地处理各类问题，提高政府公信力。

大数据技术保障政府精准智慧决策。大数据技术基于海量数据挖掘，为政府进行智慧决策提供了可靠支撑与保障。与传统的数学预测模型和方法相比，海量数据分析不再是简单的概率抽样，而是全局性的系统分析。一方面，对舆情、疫情和经济形势的预测更加精准和高效，彻底颠覆了传统分析模式；另一方面，可以对公共资源和公共服务中出现的浪费与匮乏进行全局分析，进而提出解决方案，服务于政府科学决策。

大数据技术提高安全监管能力。随着物联网的逐渐普及，人工智能识别技术的快速发展，存储于车站、宾馆、物业、商场等交通节点、社交节点的原始海量数据，可以组建成为大数据资源库，通过深度挖掘、智慧分析，可以提升应对突发事件、恐怖事件的智能预警、实时监控和精准打击的安全监管能力。

我国应用大数据技术进行政府治理的改进空间

近年来，我国一直在科学部署、积极实践大数据技术在政府治理模式、方法、路径上的应用，取得了可喜的进展，但仍存在进一步改进的空间。

缺乏顶层规划，战略设计不足。先发国家将大数据视为重要的数字主权，纷纷制定了关于大数据的顶层战略规划。我国凭借人口规模优势，具备先天的海量数据优势，也先后出台了多项规划及政策文件。但是关于顶层的大数据战略尚无统筹设计和详细规划，没有明确各个领域和产业在大数据技术开发及应用方面的重点攻关目标、时间节点、实施路径等内容。

数据条块分割，公开共享不足。我国一些数据资源即便不具备保密需要和保密价值，也仍处于私密存储和使用状态。一方面，一些自然灾害、恐怖袭击、金融风险监管类的应急事件，基本都需要多部门协同作战，但是公共部门之间仍旧没有建立数据共享标准、数据共享条例和数据传输通道。另一方面，不必要的数据隔离，为企业和公民办理社会事务增加了很多人为障碍，引发了社会牢骚与怨言。这些都对政府治理能力产生了负面影响。

技术水平落后，数据获取成本高。比较国际领先技术，我国在大数据技术领域仍然没有处于占优局面。技术水平的不足，造成了数据获取成本过高。一是经济成本较高。我国仅中央政府就有上百类数据需要进行付费查询，而各部委的收费模式、收费标准又各不相同。从国际发展现状来看，越来越多的先发国家采取了数据免费的开放策略。从远期规划视角来看，数据收费对技术创新、产业发展、社会进步带来的主要是负面影响，会阻滞政府治理革新。二是安全成本较高。因为大数据是新生事物，除了缺乏顶层设计，我国仍缺乏相关法律条款，尚处于立法层次低和条款零敲碎打的局面，法律制度建设缺乏系统性、完整性、科学性。三是国际话语权成本高。无论是互联网根服务器、云计算底层架构，大数据的关键核心技术和依赖基础，都掌握在以美国为代表的欧美国家手中，这就掣肘了中国在国际舞台的发声，提高了话语权成本，降低了话语质量。

用好大数据，提升政府治理能力

科学利用大数据技术进行政府治理，推动治理模式转型，是国际社会的普遍共识，也是下一步的重点发展方向。制定政策体系，推动技术进步。政府应制定具备系统性、集成性、延展性特点的政策体系，指导大数据技术的研发和应用。从顶层设计入手，改变零敲碎打的政策条款现状，充分考虑不同区域、不同产业、不同文化之间的差异与联系，设计大数据政策体系的宏观框架。从顶层设计出发，设计各产业、各区域的政策体系。产业和区域政策之间应相互耦合、彼此协调，形成互为支撑、彼此促进、激发活力的政策，改变过去“单打独斗”的局面。大力支持重点攻关技术和关键领域发展，强调技术的先进性、应用性、发展性，抢占大数据领域的国家话语权，增强政府治理的软实力。

破除部门壁垒，推动协同治理。政府应推动国家基础数据开放共享，从制度上加快推进政府信息资源共享。建立数据共享标准、共享条例、共享通道，集成整合各类数据，打破部门屏障与壁垒，破除部门条块分割，推进数据资源共建共享。积极推动数据开放。对无须保密的数据积极开放，并提供免费使用，给大数据产业的技术发展提供真实、高质量的“原材料”，促进大数据技术发展和研究成果广泛应用。建立数据共享处理中心。从底层架构入手，鼓励攻关中国自主知识产权的大数据核心技术，率先在公共部门中建立数据共享处理中心，并根据部门实际业务需求，建立大数据集成、交互和监查机制。

完善发展标准，建设法律体系。技术革命既带来了全新的进步性变革 ，也对数据隐私、知识产权等方面造成了威胁，政府应发挥法律制定在数据产业发展和市场交易方面的重要作用。第一，积极推进数据隐私法律制定。一方面，在个人数据保护视角下，对近年来的恶性事件进行研判，充分考虑未来发展弊端，制定保护公民隐私的法律条款。另一方面，在政府數据保护视角下，制定新形势下的数据机密标准，并以此为基础制定政府信息安全、政府信息公开等方面的法律法规体系。第二，因为数据具备快速复制性，知识产权保护的重要性空前提高。我们一方面要看到大数据时代的高效共享，另一方面需要重视知识产权对创新活力、动力、效力的保护，建立有效的知识产权保护体系。

（作者为上海政法学院法律学院副教授）

【参考文献】

①于浩：《大数据时代政府数据管理的机遇、挑战与对策》，《中国行政管理》，2015年第3期。