小城镇参与国家主场外交：西方经验与北京市周边小城镇分析

方鹿敏?尹继武

进入21世纪后，西方主要国家逐渐将主场外交的承办地迁移至一些小城镇。这种现象既是出于安全方面的考虑，也是为了缓解大型外交外事活动给大城市带去过多的公共压力，并带动特定区域的发展 。以八国集团首脑会议为例，自2000年起的17届八（七）国集团首脑会议（以下简称G8峰会，2014～2017年的首脑峰会由除俄罗斯以外的七大工业国参与，简称G7峰会）中，有14届会议由中小城镇举办。同时，在几个由西方主要工业国家和新兴经济体共同参与的全球性合作论坛中，西方发达国家也倾向于选择一些小城镇作为会议承办地。如法国南部小城戛纳承办了2011年20国集团首脑峰会，世界经济论坛年会则永久定址于瑞士阿尔卑斯山度假小镇达沃斯。 越来越多的小城镇因其地理位置、特色资源、发展潜力等优势承担起了承办国家主场外交活动的使命。

区位优势是获选关键

一个小城镇之所以能够被选为外交活动的承办地，一定是因为其具备着一些“区位优势”，即该地方对国家承办外交活动的吸引力。从实践上看，区位优势主要体现在安全、外事经验、特色突出和发展潜力这四个方面。

一是所处区位便于安保活动的展开。安全保障始终是各东道国在承办主场外交时所面临的一项核心任务和挑战，恐怖袭击威胁和抗议示威活动增加了外交外事活动中的安全隐患。从人员构成的复杂性、恐怖活动实施难易度以及时间点的特殊性等方面考虑，一些发达国家选择地理上易“被隔离”的小城镇作为主场外交承办地，如美国佐治亚州海岛和戴维营，英国格伦伊格尔斯和恩尼斯基林。这些地区因位于易被隔离的地带，附近可通往主干道路的选择相对有限，因而可以减少抗议分子对其的冲撞和干扰，也有利于安保工作的展开。在美国戴维营举办的第38届G8峰会原定在芝加哥市召开。戴维营为美国著名的军事基地和总统度假地，具有严密完善的安保系统和更为私密的地理空间；与此同时，为了避免可能的抗议者对会议的干扰并减少引发骚乱的几率，美国政府临时决定将会议地点改为戴维营。

二是具备一定外事经验。例如，在2000～2017年间承办G8或G7峰会的部分小城镇在之前就已经有了一定承办外事活动的经验，国际交往经验丰富，开放程度高。法国的多维尔就曾成功承办2008年欧盟27国国防部长会议和2010年法德俄三国首脑峰会，英国格伦伊格尔斯曾承办1977年英联邦政府首脑会议。选择具备一定外事经验的小城镇承担主场外交任务可依托开放的国际交往平台，充分借鉴过往经验，进一步提升主场外交的实践效果。

三是特色突出。外交活动是宣介相关小城镇景观特色和产业特色的好机会，这些小城镇可进一步扩大知名度、推广地方特色名片并吸引国内外投资。例如意大利陶尔米纳作为西西里岛度假胜地，依傍伊奥尼亚海，曾为著名影片《碧海蓝天》取景地。法国多维尔和德国加米施—帕滕基兴，则以特色建筑、历史古迹和定期的文化展览吸引周边都市（主要为巴黎、慕尼黑）的居民休闲观光。亦有部分小城镇以某类产业标识而闻名。典型的例子包括：举办第29届G8峰会的法国边境小城埃维昂（依云）是蒸馏水重要产地，著名的矿泉水品牌依云（Evian）便扎根此地。日本名护市因同时拥有东侧和西侧的海岸这一地理优势，渔业和虾养殖业较为发达，其农业产业同时包括了花卉、水果（凤梨）和蔬菜的栽培。

四是发展潜力广阔。具有发展潜力的新兴小城镇也是西方发达国家在举办主场外交时的选项。这些小城镇往往背靠拥有进一步开发潜质的广阔腹地、交通便利，以自身的特色优势为基点，在国家政策和外来投资的协助下，相关小城镇可能会逐渐成为一个新的发展点。在国家宏观政策的助力下，此类小城镇的特色行业创造了大量就业岗位，并带动了其他相关行业的发展。经国家主场外交的平台宣传，这些新兴小城镇成为了一张新的“国际名片”。如曾举办G8峰会的德国海利根达姆与日本洞爷湖，就因地区政府大力开发特色旅游资源、推动服务业繁荣而带动了区域经济发展。

小城镇参与主场外交：仍需统筹协调突破两方面障碍

2000～2017年间承办G8峰会的小城镇基本利用了现有的基础设施，主要包括公路、铁路、机场、建筑场地和相关的配套设施（基本需求供给、能源、通讯等），相关小城镇本身都具有良好的基础设施建设水平，其都具有相对发达的交通体系，这不仅有利于参会人员的往来，亦给参加外交活动的媒体和其他相关人员带来了极大的便利。小城镇的交通运输条件对承办外交活动的助力主要体现在两个方面：第一，附近是否有国际机场方便国际运输，当小城镇周边有大型国际机场可利用时，将吸引更多的国际媒体和相关人士参与主场外交。第二，区域内是否有发达的铁路、公路以及小型支线机场以方便区域运输，发达的区域内交通是提高外交活动承办效率和高效处理国内紧急状况的重要保障。

在一些小城镇，由于缺乏大型展览场馆和会议中心，一些配有多功能服务设施的建筑便被用作承办主场外交的会议场地。值得一提的是，一些小城镇倾向于选择具有符号意义的建筑物或酒店作为外交会场。例如承办第31届G8峰会的格伦伊格尔斯大饭店建于1924年，曾是1977年的第四届英联邦首脑会议的主会场。德国政府将海利根达姆大酒店作为G8峰会会场，这座完工于18世纪末的五星级酒店建筑如今已成为梅克伦堡—前波美拉尼亞州的文化标志之一。德国政府还将第41届G7峰会的会场设在巴伐利亚州小城加米施—帕滕基兴的埃尔毛宫，埃尔毛宫于1916年建成，并自20世纪90年代起成为国际上各宗教和社团进行辩论的著名场所。

此外，由于面临着恐怖袭击的威胁和抗议示威人群可能带来骚乱等一系列安全隐患，东道主和承办地均投入了大量人力、物力和技术用于公，共安全的维护，这也是目前各个东道国承办主场外交所面临的核心任务和挑战。与大城市人口流动性大、人口构成多样、区域结构复杂等因素相比，启用小城镇承办主场外交活动，可在一定程度上降低公共安全维护的成本和难度。尽管如此，承办G8峰会的各东道国和承办地仍采取了一些严格的安保措施，具体包括：投入高额公共安全维护费用，如2002年G8卡纳纳斯基斯峰会；在区域上将主会场和媒体中心分离，如2004年G8佐治亚海岛峰会；利用已有的高标准安保系统，如2012年G8戴维营峰会。endprint

从实践效果上看，2000～2017年间的14个承办G8（G7）峰会的小城镇均顺利完成了国家主场外交的承办任务，并在很大程度上提升了城镇的地位和国际知名度。然而，由于小城镇本身不具备较高的城市平台，也缺少社会经济资源和外事活动承办经验，要想更好参与主场外交实践，必须在统筹安排的基础上突破以下两点主要障碍。

一是媒体参与度和信息传播效率略低。由于在社会经济资源上的相对欠缺，小城镇往往不是主流媒体的关注对象，与大城市相比，亦缺少大型媒体资源和平台。这就导致当小城镇承办国家大型外交活动时，媒体的工作效率降低、信息流动速度放缓。特别是当出于安全考虑而把媒体中心与活动场地分离时，可能导致一些信息无法在第一时间及时对外传播。同时，将主场外交承办地定在小城镇，亦会增加一些媒体进驻报道的时间和经济成本。

二是外事活动与城镇日常运作之间欠平衡。众所周知，各主办地在外事活动期间不得不采取一些必要的安全措施或实行比平日更为复杂严格的秩序管理，以确保外交活动可以安全、顺利进行。其中，一些以风景名胜闻名的小城镇在会议期间会出于安全考虑，关闭区域内的部分景点，这将不可避免的对游客和本地经营人员的活动造成冲击。据英国《卫报》报道，在日本洞爷湖举行的G8峰会对当地居民的日常经营和生活带来了诸多不便，会议期间，当地旅游业和商业活动均受到较大冲击。同时，小城镇日常安保压力较小，突如其来的大型外交活动对公共秩序的维护带来了很大压力，由于缺乏具体的实践经验，一些混乱的现象不可避免。如德国海利根达姆在举办G8峰会期间，抗议示威人员便与维护公共安全的警察产生了一些肢体冲突。

北京市周边小城镇可依托自身优势参与国家主场外交

北京市周边围绕着众多特色小镇，如密云县的古北口镇、巨各庄镇、房山十渡镇等。这些小城镇距离北京市区约50～70公里，交通便利，空气状况良好，自然景观丰富多样。2014年亚洲太平洋经济合作组织（APEC）北京峰会和2017年“一带一路”国际合作高峰论坛主会场就位于在京郊怀柔的雁栖湖，这也是北京周边小城镇以首都核心区为依托，参与国家主场外交的积极尝试。如何让更多周边小城镇参与到国家主场外交中来，结合北京自身的特点和西方国家小城镇相对丰富的主场外交实踐经验，可以从以下几方面入手。

一是以本地特色为依托。北京市周边的许多城镇在自然资源、文化景观、实体产业等方面具有各自的特色，这些城镇应突出本地特色，将其作为一张本地名片对外推广，以吸引更多的观光、投资和建设项目。国家的主场外交正是这些特色进一步对外推广的积极平台。例如2014年北京APEC峰会将媒体中心设在怀柔影视基地内的红楼梦古都文化园，正是对中国古典文学和怀柔影视基地的一次国际性宣传。另外，如小汤山镇的温泉特色、密云古北口镇的长城古迹、延庆的自然保护区等亦可以作为国家在外事活动中的特色依托。

二是平衡外交活动和居民日常生产生活需求。承办主场外交不可避免对居民的日常生活带来一些影响。因此，如何科学统筹会务安排，最大程度平衡外交活动和居民日常生活之间的关系，将外交活动对居民日常生活带去的不便降到最低，是对会议主办方一项不小的考验。对于北京周边小镇而言，在承办主场外交活动时，首先要做到事务性信息的公开。具体包括通过互联网将会议期间的限制性区域、关闭的景区景点和酒店入住等相关情况告知居民。其次，可以开辟专门的快速通道，方便参会人员和媒体工作者往返于北京市区和京郊，提升会议工作效率，并减少对居民日常出行的影响。

三是加强区域联动。北京周边城镇在地理上呈围绕北京市区的相连环状分布，位于北部郊区的延庆、昌平、怀柔和密云四地相连，自然景观优越、旅游资源集中丰富、配套基础设施较为完善。四地可以展开广泛合作，充分发挥区域集群的优势，共同承担主场外交的承办任务，缓解某个小镇或北京市区的承办压力。同时，随着京津冀一体化的深入和雄安新区的设立，北京周边城镇可与津、冀二地展开广泛合作，充分利用天津的港口运输优势和河北的能源产能优势，通过区域间的协同布局和优势互动，提升外交活动的承办效率，推广雄安新区的战略建设，并带动津、冀二地的发展。尤其是，目前雄安特区尚处于早期规划阶段，在京津雄三角形的交通网线附近，可加强建设原有的一些特色产业、文化和旅游小镇，为未来的国际交往和主场外交提供前期基础。

（本文系北京市哲学社会科学基金一般项目“北京市参与中国主场外交的实践研究”<项目编号：15KDB018>的阶段性成果。作者方鹿敏为柏林洪堡大学亚非学院博士生，作者尹继武为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、国际关系学院教授）endprint