时事：单边主义归来：特朗普的耶路撒冷棋局

刘怡

借助一场无须投入硬实力的试探，特朗普暗示中东各国针对美国新的干预政策进行“站队”，以评估和强化针对伊朗的遏制联盟。然而，本地区国家也在试图利用这场风波实现自己的特殊利益。

这不是一场毫无预兆的突然袭击，伏笔早在5月22日特朗普亲抵“西墙”（Kotel）祷告之时就已埋下。

左图2017年5月22日，特朗普头戴犹太式帽子“基帕”在耶路撒冷哭墙祷告。他是美国历史上第一位造访当地的在任总统

右图1993年9月13日，在时任美国总统克林顿（中）的安排下，以色列总理拉宾（左）与巴勒斯坦解放组织领导人阿拉法特（右）在白宫握手言欢，庆祝《奥斯陆一号协议》达成

2017年5月22日，刚刚结束沙特阿拉伯之行的特朗普乘坐“空军一号”专机飞抵特拉维夫，在以色列境内停留了28个小时。短短一天多的时间里，他陆续打破了一系列政治常规：在历史上第一次有美国总统从沙特直飞以色列；第一次在不到24小时时间里相继与以色列和巴勒斯坦领导人会晤；第一次有在任美国总统亲抵耶路撒冷“西墙”访问。白宫对此做出的解释是：早在2016年投身总统选战之时，特朗普就曾承诺他会前往耶路撒冷；在上任后第一次出访期间兑现这一承诺，既是呼应前情，也体现了美国总统对中东和平问题一如既往的关注。然而，考虑到2017年之于中东历史纪念的敏感性，此举显得极不单纯——就在特朗普结束此行之后两星期，巴以两国将共同迎来1967年“六月战争”（第三次中东战争）爆发50周年纪念日。正是在这次战争中，以色列国防军从约旦手中彻底夺回耶路撒冷，并在“西墙”旁摄下了一张著名的历史照片。

当特朗普头戴犹太人传统的基帕（Kippah）帽、亲手触上“西墙”的墙面时，很难想象其中没有更深层的政治含义。再进一步说，随他同行的国务卿蒂勒森在当时就已表态：巴以美三方领导人的直接会谈只会在“未来某时”发生，目前尚未纳入议程，则又一次暗示了本届美国政府的行事风格一一厌恶烦冗的多边谈判，更倾向于单刀直入。铺垫至此，抛出总统口中的“终极协议”也就变得顺理成章。12月6日，特朗普在白宫发表声明称：美国政府决定正式承认耶路撒冷为以色列国首都，并指示国务院依照1995年国会通过的《耶路撒冷使馆法案》，逐步启动美国大使馆从特拉维夫迁往耶路撒冷的程序。他同时也表示，美国将继续致力于推動巴以和谈进程，并支持由巴以双方认可的“两国方案”。副总统彭斯也即将飞往中东，向盟友解释政策内情。

自2014年加沙冲突以来，巴以双方共同正视和应对分歧的努力几乎彻底中止。巴勒斯坦内部“法塔赫”（Fatah）与“哈马斯”（Hamas）两大政治一军事团体之间的对立，也直到今年10月才达成和解。经久不止的叙利亚内战以及深陷其中的伊朗、沙特、土耳其各国间的钩心斗角，使得巴以问题的受关注程度降到了冷战结束以来的最低点。饶是如此，特朗普自行其是的表态，依旧令除以色列之外的中东各国普遍感到了不安。阿拉伯国家联盟在开罗发表声明称，特朗普的决定将带来“巨大危险和严重后果”，对整个阿拉伯和伊斯兰世界都将构成消极影响。土耳其总统埃尔多安也表示，特朗普越过了红线，土耳其将考虑与以色列断交。

对特朗普的表态持批评态度的观察家，大多注意到了此举可能在当地引发的暴力事件和族群冲突。然而从另一个角度看，美国政府没有为此付出任何成本：它不必投入任何经济和安全资源，就在阿拉伯国家内部制造了一次“站队”测试。倘若与美国关系密切的埃及、沙特以及波斯湾诸国默许了这一安排，则恰好可以以此为契机，使遏制伊朗的犹太人一逊尼派联盟获得确实化，作为干预叙利亚和也门问题的支柱。倘若能使内外交困的巴勒斯坦当局被迫接受“一国方案”，则更是意外之喜。而正在叙利亚问题上和伊朗、俄罗斯暗通款曲的土耳其，一旦对以色列断交，只会使自身的处境愈发孤立。这盘以耶路撒冷为起点的大旗，最终落脚点仍在德黑兰；而以单边主义为特征的美国新中东政策，也将在阿拉伯半岛激发出更多、更大的不确定性。

巴以问题的遗产

耶路撒冷圣地的实控权问题，在1967年“六月战争”之后已成定局。此前由约旦代管、聚居有大量阿拉伯裔人口的东耶路撒冷，被以色列政府强制与犹太裔人口聚居的西耶路撒冷合并，但并未获得国际社会的普遍承认。1977年右翼利库德集团（HaLikud）在以色列执政后，一面通过与埃及签署和平协议分化阿拉伯联盟，一面在1980年7月通过《耶路撒冷法》，宣称耶路撒冷是以色列“完整和统一”的首都。联合国安理会在当年8月20日通过第478号决议，宣布以色列的单方面声明无效，此前在西耶路撒冷（犹太区）设有大使馆的24个国家随后陆续响应该决议，将其使馆和外交人员迁移到特拉维夫。至2017年初，仅有玻利维亚和巴拉圭两国在耶路撒冷郊外的梅瓦塞莱特锡安镇保留了大使馆，其余大部分国家的使领馆都退出了耶路撒冷城区。

以色列单方面就圣地问题做出表态之时，巴勒斯坦解放组织（PLO）尚处于流亡状态，自是无法做出实质性回应。待到第一次海湾战争结束后，美国政府试图以巴以问题作为突破口，在中东建立政治新秩序，遂有1991年秋天起在马德里和奥斯陆的数轮多边会谈，双方得以在彼此的诉求之间做出妥协。至1993年9月13日，各方终于达成基本共识：时任以色列总理拉宾、巴解组织领导人阿拉法特和美国总统克林顿并肩站立在白宫南草坪，宣布签署史称“奥斯陆一号协议”的《原则宣言》。根据该协议，以色列政府应在3个月内从加沙地带以及约旦河西岸城市杰里科（均为阿拉伯人聚居区）撤军，巴解组织获准在上述地区建立一个充当行政管理部门的民族权力机构（PNA），以行使自治权。在以色列军队完全撤出阿拉伯人聚居的西岸城市之后，巴解组织可以通过普选产生一个立法委员会，作为事实上的议会。1995年9月，巴以双方又签署了关于控制区边界问题的“奥斯陆二号协议”，以方同意完全撤出西岸地区的8座主要城市，并在其他地区缩小治安权力。

然而和平的曙光仅仅维持了一年多。1995年11月4日，拉宾被一名犹太激进分子刺杀。次年6月，强硬的利库德集团再次上台，随即以哈马斯（伊斯兰抵抗运动）及其下属的武装组织多次对犹太人发动自杀式炸弹袭击为由，放慢了撤军速度，并违背奥斯陆协议重新在西岸扩建犹太人定居点。到1998年夏天，奥斯陆协议的最后履约期限已至，撤军、选举两大问题却仍未解决。1999年美国发起新一轮戴维营谈判后，巴以双方围绕难民回归、减少武装冲突等问题再生波折，甚至连奥斯陆协议设定的和平日程也被推翻。2001年利庫德集团领导人沙龙登台组阁后，单方面宣布从加沙地带撤军，同时在阿拉伯人、犹太人混居的西岸地区建起700公里长的隔离墙。之后双方再度陷入周期性的“冲突一停火”循环，已经获得130多个联合国成员国承认的“巴勒斯坦国”至今仍是一个没有正规国防力量的不完整国家，其国界也依旧处于临时状态。

自上世纪30年代巴勒斯坦地区的阿拉伯—犹太民族冲突全面爆发以来，对耶路撒冷圣地的争夺就成为双方互不相让的矛盾焦点。联合国大会在1947年通过巴以分治决议时，一度宣布圣城为国际共管区。而在以色列获得当地实控权后，历任巴以领导人均宣称在这一“根本问题”上不存在妥协空间，不会接受在耶路撒冷以外的城市建立新首都。分歧既已如此之大，且始终处在全球舆论的风口浪尖，素来持亲以色列立场的美国政府也就不便于公开表态。是故历届美国政府均甚少回应特拉维夫当局在这一问题上的立场。至于1995年10月通过的《耶路撒冷使馆法案》，本是美国国会在拉宾来访之际，对其做出的一种宣传性回报——为了回馈拉宾在奥斯陆谈判中做出的让步，有必要对以色列国内的强硬派做出安抚，使其支持和解进程的推进。而在一个象征意义极为重大的问题上公开采取支持以色列的立场，无疑会大大缓解来自利库德集团的压力。

两国，还是一国

然而在2017年12月之前，没有哪位美国总统真正打算把这项法案付诸落实。从克林顿到奥巴马，每隔6个月，时任总统就会签发一道豁免令，推迟将迁移使馆的工作付诸实际落实。今年6月，特朗普也曾签署过这样一道命令。然而短短半年之后，他就改变了主意。动力之一或许来自总统高级顾问、“驸马爷”库什纳的游说——拥有犹太血统的库什纳，与以色列政商精英及其在美国的院外游说集团有着密切的往来；5月间特朗普出访以色列的行程，便是由他一手安排。在特朗普的白宫班底中，库什纳专事分管巴以和平问题；今年8月下旬，他曾专程飞往中东，再度与以色列总理内塔尼亚胡和巴勒斯坦总统阿巴斯会谈。那次会晤期间，阿巴斯依然在艰难地调停法塔赫与哈马斯之间的冲突，这或许给库什纳留下了一个印象：巴方并不是铁板一块。

90年代巴以之间达成一系列协议的隐含前提，是阿拉法特作为巴解组织最高领导人的政治威望，以及他在各派势力之间折冲樽俎的能力。但随着他在2004年的去世，巴解组织内部陷入了对立和动荡。2007年，哈马斯一度以武力夺取加沙地带控制权，将法塔赫势力驱逐至约旦河西岸，几乎酿成一场巴勒斯坦内战。在周而复始的暴力冲突、传统政治团体之间无休止的密室会议以及财政分赃之后，一部分巴勒斯坦人已经对“独立建国”的必要性和可能性产生了双重怀疑：为何要将巴勒斯坦人的经济和社会权益与政治问题相捆绑？

2012年之后，在巴勒斯坦的阿拉伯自由派知识分子和商人中逐渐产生了有条件地接受“一国方案”的思潮。按照这一派的看法，与其纠结于遥遥无期的“正名”，使加沙和西岸地区的阿拉伯裔居民时时与供电供水中断、高失业率、物价飞涨和间歇性的空袭为伴，莫若暂时承认以色列在本地区的单一主权，以“阿拉伯裔以色列人”的身份争取自治权。至少这样一来，困守加沙和西岸的阿拉伯裔居民至少可以获得国际普遍认可的以色列公民身份，可以自由迁徙、择业以及参与常态化的民主选举。实际上，这也是库什纳的智囊班子为巴以死结开出的药方——尽管特朗普在声明中再度提到了“两国方案”；但倘若将这一方案的最终实现期限延迟到30年甚至50年之后，则接受以色列对巴勒斯坦民族权力机构当前控制区的暂时托管，不失为一种过渡状态。但这同时又需要给以色列开出更高规格的政治酬赏，才能说服其接受为数达百万之多的阿裔新居民。

因此，有关耶路撒冷地位的表态，就变成了特朗普政府一种兼具虚实的试探。在声明承认圣城为以色列首都的同时，白宫并未同时提及巴勒斯坦国对东耶路撒冷的诉求，亦未对以色列在西岸建立新定居点的举动做出约束。此举无异于警告巴勒斯坦方面：若不主动开启与以色列当局的谈判，美国将坐视阿巴斯的政府在内讧和经济崩溃之中自我消亡。即使最终不会导向“一国方案”，至少也能极大地改变目前的僵局。而对以色列当局来说，给予数百万巴勒斯坦人以公民权并许可其参加以色列议会选举，将会使主体民族犹太族占全国总人口的比例骤然下滑，从而动摇1917年《贝尔福宣言》发表以来犹太民族的立国之本。倘若不愿全盘接受这一方案，他们也须做出自己的应对。一来一去，停滞多年的巴以和平进程便有望进入一个新阶段。

盟友和搭车者

当然，巴以冲突远远算不上特朗普政府在中东面临的最严峻考验。最近几个星期以来，随着也门内战形势的激化，以沙特阿拉伯为盟主的中东逊尼派同盟和以伊朗为首的什叶派国际联盟的关系正在进一步恶化。在伊朗的支持下，也门胡塞武装先后向利雅得国际机场以及阿联酋的一座核电站发射了“火山”型弹道导弹（均未命中目标）；沙特则连日召集海湾合作组织成员开会，讨论进一步实施空中打击的细节。在日内瓦，以伊朗为后盾的叙利亚阿萨德政权和沙特资助下的逊尼派反政府武装之间的下一轮和平谈判也即将开启，双方依旧各不相让。为发泄对伊朗及其盟友黎巴嫩真主党的怨气，沙特甚至一度不顾国际礼节，强迫正在利雅得访问的黎巴嫩总理小哈里里（其政府内容纳了真主党势力）当场宣布辞职，两大阵营间的矛盾可谓白热化。

自1948年以色列建国以来，沙特当局始终否认其政权的合法性，双方相互实施贸易禁运，并在国际场合展开长期舆论战。冷战时期，沙特王国充当了阿拉伯世界反以阵营的财政资助者，并曾派遣小股部队参与中东战争。是故两国虽然都被视为美国中东政策的支柱，彼此间却殊少互动。在巴以冲突中，利雅得当局虽然不像叙利亚、伊朗等国一般总是冲锋在前，但依然遵从阿拉伯世界的一般行事准则，与以色列保持距离。

然而时过境迁，随着叙利亚内战爆发后两国政治、安全利益的趋同，过去绝对对立的僵局已经被打破，双方在商业、科技和安全方面的合作已经推进到相当深入的程度。以色列通过设在美国和欧洲的离岸公司从事涉及沙特以及波斯湾沿岸国家的贸易活动，时间长达20余年，内容涵盖了基建、农业、海水淡化乃至軍工科技。2015年初，就在萨勒曼国王登基之后不久，沙特情报机关开始雇用由前“摩萨德”（以色列情报和特别行动局）特工人员创办的互联网数据挖掘公司IntuView来负责本国的互联网反恐业务；该公司每天会利用软件过滤和甄别Facebook、Twitter等社交网站上的400万条信息，将其中疑似与恐怖主义活动或诋毁沙特王室有关的内容筛选出来，上报给利雅得当局。沙特、科威特、巴林等国陆军的美制“陶”式反坦克导弹的软件和电子设备维护，则系由以色列国防承包商埃尔比特系统公司通过其北美子公司来完成。2007年，阿联酋政府还和美国犹太裔商人科查维（Mati Kochavi）名下的信息科技公司AGT签署了价值60亿美元的合同，由该公司从以色列派出技术人员在阿联酋首都阿布扎比以及阿国境线周边安装数千套摄像头、人脸识别装置和汽车牌照读写器，以搜集必要的公共安全信息，用于反恐活动。在2014年底的一次袭击事件中，该系统成功捕捉并锁定了一名女性恐怖分子。而沙特在为麦加朝觐者建立人流控制系统时，同样参考了AGT的方案。

到2018年初，以色列、巴勒斯坦、约旦三国将在世界银行的资助下，启动耗资100亿美元的红海一死海合流工程，引入红海海水进行淡化，以满足三国民众的日常饮水和电力所需，剩余部分则经管道注入近年来趋于干涸的死海。而以色列政府的目标还不止于此：2016年底，内塔尼亚胡内阁中唯一一位德鲁兹派伊斯兰教徒、总理办公厅主任兼通信部长阿尤布·卡拉（Ayoob Kara）前往约旦，与安曼和利雅得的代表共同讨论了将红海水利工程扩大为对亚喀巴湾的全面开发，以及开辟土耳其一海法一波斯湾新贸易线路的可能性。在这项规划中，连接以色列、约旦、沙特三国的高速公路网将成为阿拉伯半岛经济进一步起飞的跳板。换言之，在下一个10年，沙特和以色列不仅渴望在安全上结成伙伴，在经济上也将成为休戚与共的共生体。

与以色列和沙特领导层关系同样密切的库什纳，打的也是同样的主意。在白宫公布承认耶路撒冷地位的声明之后，正在大刀阔斧地开展反腐败和经济改革运动的萨勒曼国王和穆罕默德王储只有两种选择：要么延续一贯的反对政策，将自己置于和叙利亚、伊朗等什叶派国家同一阵营，从而干扰到进行中的也门战事；要么彻底改弦更张，以逊尼派盟主的身份与美国和以色列达成默契，并交结埃及等潜在的盟友，从而正式扮演起遏制伊朗的领头羊角色。而一旦这个犹太人一逊尼派同盟结成，美国无须投入任何硬实力，即对伊朗的扩张再度形成了常态对冲；而大部分政治和安全压力，却可以由沙特和以色列这两个本地国家加以分担。

微妙之处在于，美国的潜在对手们或许也抱有相同的“搭车”念头。虎视眈眈的土耳其总统埃尔多安便是一个例子：在美土关系趋于紧张之际，倘若土耳其挺身而出、扮演泛伊斯兰世界新领袖的角色，恰好可以接续其在叙利亚局势中的插手，并进一步提升土耳其的国际话语权。伊朗同样乐于反向使用这一机会：在拥有数百万巴勒斯坦外流难民的黎巴嫩、约旦两国，对美国政府怀抱不满的民意正在显著上升。倘若以类似真主党这样的代理人团体作为载体，德黑兰当可将其苦心经营的“什叶派新月”进一步扩大到整个沙姆地区，扩大相对于沙特的权势基值。整个冷战时期，巴勒斯坦抵抗运动曾多次沦为埃及、叙利亚等国对外争夺权势的工具，命运经历过多次起伏。而在“六月战争”结束半个世纪以后，类似的情节依然正在中东大地上上演。