政治决策模式与影响机制研究——基于系统压力视角

闫 兴

（中共福建省委党校 科社与政治学教研部，福建 福州 350025）

政治决策模式与影响机制研究
——基于系统压力视角

闫 兴

（中共福建省委党校 科社与政治学教研部，福建 福州 350025）

政治决策主要为政党、国家领导集团或领导人在施行政治实践活动过程中，就活动的方向、目标与原则，达到目标的方法、手段通过比较并做出选择的过程。对政治决策活动规律加以总结就形成一定的政治决策理论，政治决策的模式主要包括理性选择模式、有限理性政治决策模式、渐进政治决策模式、规范最优化模式、混合扫描模式、集团政治决策模式、精英政治决策模式。系统压力特指环境系统、资源、信息技术水平、国际压力等外部系统与政治决策环境、组织构成、政治决策参与者等内部系统。系统压力对于促进政治决策模式的完善，影响政治决策模式的选择起重要作用。

政治决策；政治决策模式；系统压力

政治学的一个重要分支是公共政策学，在公共政策研究中，政治决策分析是重要内容。本文拟结合国内外研究成果，对政治决策研究中的政治决策模式及影响因素进行初步分析，力图揭示政治决策的规律性问题。同时系统论述系统压力促进政治决策模式的完善与影响政治决策模式的选择。

一、政治决策的内涵

“政治决策”(Decision Making)一词于20世纪40年代由美国学者提出。美国学者赫·阿·西蒙(H·A·Simon)在1947年出版的《行政行为：行政组织中政治决策程序研究》一书中，第一个使用了“政治决策”这一概念，此后，“政治决策”一词在世界范围内得到了广泛的应用。[1]政治决策理论 (Theory of Decision Making/Decision Theory)是第二次世界大战以后发展起来的，并把系统理论、运筹学和计算机科学等相关科学结合起来运用于管理学中的政治决策问题，形成的一门有关政治决策过程、原则、方法及类型的一套较为完整的理论体系。从政治科学的角度分析，所谓政治决策就是一国的政党与国家的领导人或者领导集团在实施政治实践活动中，针对活动的目的、原则与方向，对贯彻的原则、达到目标的手段和方法所作的比较与选择。对这种政治决策活动规律进行研究的学说，就形成了政治决策理论。由于政治决策过程通常为政党和国家的领导集团或领导人的活动，因此，政治决策与政治领导的意义很相近。[2]政治决策的过程是一个动态的政治过程，这一过程是有关国家、政党与社会的整个利益集团的重大与一般决定的形成与实施过程。具体来说，政治决策不仅仅是为达一定政治目的而在若干可行性方案中做出抉择，并且确定行动方案，必须同时包括在作出最后选择之前，必须要进行的一系列调查搜集资料、研究考察、信息采集、比较分析与评估论证等活动。所以我们说，政治决策的过程也是一个包括若干重要环节的过程。其中，突出的政治决策环节主要包括如下两方面的内容：首先，确立需要达到的政治目标；其次，甄选能达到目标与可供利用的执行方案。这是所有的政治决策活动都必须具备的基本环节，缺一不可。这些内容又具体可以分为以下几个环节，如：找出问题、制定标准、确立目标、拟定方案、结果评估、跟踪修正等过程。政治决策也是由政党首领、国家元首或党政军各级负责人等参与制定的。政治决策是就国内与国际社会的重大政治课题或社会问题做出政治决策，因而政治决策的主体一定是政党的首领、国家元首或党政军各级政要以及参与政治决策相关智囊人员。他们多居于党与国家的领导岗位上，并享有对政党与整个国家的政治决策权与管理权，包括对国内与国际上有关的重大政治课题与社会问题的决定权。

目前对政治决策的研究，主要集中于如下两个角度。一是对政治决策个体的研究，这一角度主要研究政治决策者的认知怎样对政治决策结果产生影响。比如池（Staw）指出，政治决策者的政治决策过程深受认知路径的影响，并且，政治决策者会努力证明自己以前选择的正确性。[3]另一个是政治决策群体的研究，这一研究侧重于对政治决策参与者这一群体如何对政治决策过程产生影响。古斯塔夫森（Gustafson）等学者认为，群体政治决策的方法能有效改善政治决策效果。因为，通常情况下，政治决策者所处的政治决策环境与面临的政治决策问题非常复杂，仅凭政治决策者个人的力量无法处理国家内部和外部环境的每一个有效信息。因此，对政治决策主体的研究，应该侧重对整个政治决策群体的研究，而非仅仅局限于某个政治决策者个人。[4]所以，本文在对政治决策问题的研究时，选取政治决策为自变量，系统压力为最重要的干预变量。

综上所述，政治决策是指政府、政党和政治组织等管理主体对重大问题指定和选择行动方案的过程，是对该问题进行方向、目标、原则、方法和步骤进行抉择的过程。政治决策是一国的政党、领导集团或对政治生活有重大影响的组织在政治实践活动中，针对活动的目的、原则与方向，对贯彻的原则、达到目标的手段和方法所作的比较与选择。政治决策的过程是一个动态的政治过程，这一过程是有关国家、政党与社会的整个利益集团的重大与一般决定的形成与实施过程。

二、政治决策模式

结合国内外现有研究成果来看，各国政府在制定政策过程中，都遵循着一些共同的行为模式。各国公共政策之所以不同，是因为各国的自然、社会、人文环境不同决定了各国遵循的政治决策模式也不相同。因此，结合不同的政治实践与政治发展阶段，政治决策模式主要分为以下几种类型：

（一）理性化政治决策模式

从方法论上看，所谓理性化就是为达到既定的目的或应对某件事物和某种情况，通过数学学科的计算与思考方式，对有关政治决策信息进行整合，再运用统计学的运算方法，把政治决策相关数字进行排列，对结论进行有效地分析与归纳，对目的与手段加以确定，选择最有效的解决手段或解决办法，来达到预期目的的过程。所以，理性化与政治决策的科学化密切相关。理性化随着现代化政治决策模式的发展获得了学者越来越多地关注，同时，更为系统化的，以理性主义为基础的政治决策方法应运而生。但是，以理性主义为基础的研究方法产生以后，被相关学科领域的专家批判为过于教条，因为完全理性是忽视现实客观存在的，所以难以与现实相结合而容易流于教条。他们认为，理性主义在引入公共政策领域的发展中，起到了特殊的、基础性的工具作用，这是公共政策领域研究的一项重大突破，通过理性主义的运用，在政治决策制定过程中，就可以把定量分析与定性分析相结合，避免数据过于笼统化。同时，使信息更加直观、更加科学。理性主义政治决策方式同时也把系统内部与系统外部的诸多复杂因素列入考虑的范围之内，通过统计与计量手段，把政治决策方案在条件允许的范围内，制定地最有效、最合理。理性主义政治决策模式认为，人类物质需求是首位的需求，优先于其他的需求。[5]以理性主义研究方法与思想理念为基础的学科，与公共政策学学科的研究手段相结合，通过学者的整合，发展成为新的政治决策模式，即理性政治决策模式。这种两个学科研究手段相互结合的研究方式的前提认为政治决策者是理性思维十分发达的理性人，通过这一假定，对政治决策者的政治决策过程及心理特征进行推测，最后总结出理性人在政治决策过程中，怎样通过理性思维对有效信息的整合做出最终政治决策。理性政治决策模式同时提出，政治决策者在政治决策过程中，所要面临的并非是混沌的、模糊的问题，他们所面对的是包含大量有用的、可量化的信息的特定问题。政治决策的问题从一般意义上讲，要比其他常规性的问题要显得更为重要、更有价值。理性主义政治决策模式提出者认为：通过理性思维的引导，政治决策者同时可以依据自己的理性判断，对需要政治决策的问题，可以按照重要性、迫切性等衡量标准，对相关政治决策做出顺序排列，以便使重要的问题得到优先解决。在解决问题的过程中，政治决策者对已经做出的政治决策进行筛选与评估，并对有效信息进行最后的审核。然后，对政治决策方案及其可能出现的结果进行比较研究，最后确定方案。所以说，理性主义政治决策模式的政治决策过程就是通过政治决策者的理性思维的整合过程，对需要政治决策的问题进行系统整合，最终给出政治决策，并可以有效地贯彻落实的过程。

（二）有限理性政治决策模式

关于政治决策的类型，西蒙在《管理行为：管理组织决策过程的研究》（《Administrative Organization：Making Processes in Administrative Organization》）一书中以对未来的影响为依据，将政治决策分为两种类型：一是政治决策所规定的既有行为对将来出现的事物的限制能力；二是既有政治决策将对未来的政治决策发挥多大指导作用。[6]随后，1977年西蒙出版了《管理决策新科学》（《The New Science of Management Decision Prentice：Hall,INC.,Englewood Cliffs,New Jersey》）一书，这本著作中对政治决策分类的相关理论进行了细化研究，使这一学科得到进一步发展。西蒙根据政治决策过程中，政治决策过程中主体的类型与解决问题所采用的技术手段，将政治决策区分为如下两种类型问题：第一种为常规性质的程序化政治决策问题。常规化的程序政治决策类型主要针对经常性、重复性的日常存在的问题，这一问题通常情况下会经常的、反复的、例行式的、有规律性的出现，所以针对这种日常经常出现的政治决策类型，西蒙认为可以建立一整套适用程度比较高的程序，在这类问题重复出现的时候，可以套用进去加以应用，不需要每次花费精力，组织人员重新做出关于这类问题的政治决策；西蒙提出另一类的政治决策类型，也即非程序化的政治决策问题。这类问题在现实生活中，并不会经常性、重复性出现，因此，面对这类问题的解决方式，需要与习惯性出现的问题分别对待、分开处理。西蒙认为，这类非常规化的政治决策问题，由于其存在一定的时空性与特殊性，所以无法统一标准，不能被程序化。[7]以上就是西蒙对于政治决策问题的分类。在该著作中，除了上述分类，西蒙还提出政治决策的过程具有特殊性的特点，所以每一项政治决策的制定不应该被某一方案所束缚，而是应该结合实际情况，把政治决策制定过程中的前因后果全部列入考察范围，对政治决策进行整体性地考察，最终形成政治决策。

西蒙的一系列理论论证了政治决策过程中政治决策者的认知结构和价值观念对政治决策结果的影响，揭示理性政治决策模型和实际认知过程中存在的偏差，指出政治决策者难以对现实中存在的情况进行一次性的完整解析，并指出政治决策者在现实政治决策过程中会受预见的困难性、知识的不完备性和政策可行性等因素的限制，无法实现完全理性，这一论断引发了对政治决策行为理论的研究。[8]20世纪50年代至60年代，西蒙于《政治经济学杂志》《The Quarterly Journal of Economics》上发表的 《理性选择的行为模式》《A Behavioral Model of Rational Choice》一文指出，现实中人的理性是有限的，为了指导现实中政治决策者的政治决策行为，就需要“通过一种符合实际的理性政治决策行为，代替经济人政治决策中全知全能的理性行为”[9]。这是对传统理性政治决策理论的一个巨大冲击，由此开启了政策研究者对政治决策环境对政治决策过程的影响等方面深入地研究。

（三）渐进主义政治决策模式

林德布洛姆构建的渐进主义政治决策模型是在批评理性主义政治决策模型的基础上建构的。他认为政策制定必然要以追求理性为目标，但是完全理性模式在实践中并不可行。所以，他更主张另辟分析和制定政治决策的路径，这种路径更具操作化，因为这个全新的政治决策过程不会对专家所做出相关分析过分依赖，不会存在盲目教条的问题，这种政治决策方式把研究重点放在对政治决策参与者的互相了解与权衡的基础上，通过政治决策者与参与集团进行讨论与磨合，对某些问题达成共识，进而实现统一的政治决策方案。所以，我们认为，这种政治决策模式侧重于政策的整体持续性。新政策的制定，需要依据既有政策，对出现的问题进行微调整而非重大的变革。并且，渐进主义政治决策模式更加看重政策的连续性，认为评定新政策优劣的基本标准就是该政策对客观现实、实际社会的适应程度，这也可以说，它能否在实施后的渐进演变过程中，获得对全新政治决策的共同看法。 第二，政治决策者应把政治决策看作循环往复的过程，并且根据第一点要义的基本精神，这一政治决策应该具有延续性，也就是说，政治决策者制定政策的过程中，应对政策进行预测，并对将来可能出现的调整做出预估。这种政治决策方式把政治决策的过程看成一个可持续的过程，以期通过这种政治决策模式，让国家的政策更具持久性与稳定性，从而维护社会的稳定，减少动荡。通过这样的方式，虽然很难实现某单独政策上的极大创新，但是，对出现的小问题及时、不断的修复，把问题控制于萌芽的状态，也会使整个社会更加稳定，政策更加连续。[10]所以，渐进主义政治决策模式虽然把政治决策者定义为渐进主义者，但是这些政治决策者又会是一个认知能力强大的群体，这些政治决策者可以通过自己的认知，迅速把出现的问题解决在萌芽状态。他的政治决策理论在形式上看似乎行动缓慢，但其实更注重积少成多的过程。这虽然是这一理论的特点，但同时也招来批评。他认为渐进主义的政治决策模式具有极大的保守特性，因为这种政治决策模式必然导致政策难以有大幅度的创新而停留于小修小补上，对于这种修补虽然可以避免许多问题，但是，却压制了政策上的创新和社会变革。[11]

（四）规范最优化政治决策模式

德洛尔所建构的规范最优化政治决策模式，从某种程度来讲，具有很强的实用性与适应性，同时，他也在相关著作与文章中提出，好的政治决策不应是某一单独政治决策者，通过自己决定的方式制定，而是需要群体达成共识，共同参与政治决策的讨论与制定这种方式来进行。德洛尔也提出，政治决策者及政治决策制定集团在决定对被政治决策的问题进行理性主义分析之前，最先要做的是论证这一提案是不是值得讨论。他所构建的规范最优化政治决策模式并不排斥其他政治决策理论，相反，这种模式具有极大的包容性与整合性，他认为一切有助于问题解决的政治决策模式，都应该被吸取有益之处，借鉴到自己的政治决策模式中来，以帮助问题的解决，制定出更新有效的政治决策模式。[12]

（五）混合扫描模式

埃齐奥尼提到，混合扫描综合运用了两种技术：第一种是多角度技术，它虽然能够观察全部空间，但是却观察不了细节；第二种技术则对第一种技术进行补充，也即对各个维度做深入、细致的观察，同时，可以无需观察已被第一种技术审查过的角度。混合扫描模式要求政治决策者将渐进主义政治决策模式、理性主义政治决策模式这两种政治决策模式与扫描技术结合起来使用，使政治决策者考虑的角度范围更广、更加深入和具体，政治决策更加有效。[13]

（六）集团政治决策模式

集团政治决策模式反映了在多元政治体制里，利益集团如何在竞争中使各自的利益得以整合为国家的公共利益并制定成为公共政策的过程。这种政治决策模式无疑是现代政治生活中在政治决策过程的反映，同时，集团政治决策模式同样存在以下几方面的问题：首先，它把注意力过于集中于政策的形成过程中，那些显得非常重要的因素，但其实这一手段过分夸大了利益集团在政治决策中的重要性，而忽视了政府的公共权力本身独立与创造性作用；第二，政府与政治过程中所解决的许多问题，与民众公共利益或国家整体利益有关，而不与利益集团利益挂钩，这使得利益集团政治决策模式无法解释，因为这种模式极大忽视了政治生活在现实条件下会受其他重要因素的影响；第三，利益集团政治决策模式对于存在于多元主义之外的政治体制政治决策过程，尚且缺乏解释力。

（七）精英政治决策模式

精英政治决策模式揭示出现代民主制国家中，主权在民的理念与现实政治过程由少数人掌管政权这一悖论。所以，从这个视度出发所做的政治决策分析模型，可以使公众更清醒地认识到公共政治的本质，也就是维护少数统治阶层利益的政策。精英政治决策模式一经产生，就受到不少学者的批评，认为戴伊与齐格勒的政治决策模型忽视了现代民主制国家，公民参与政治的功能，以及这种公民政治对政治决策制定产生的作用。[14]

三、系统压力对政治决策模式选择的影响

本文所使用的“系统”一词，特指外部系统（环境系统、资源、信息技术水平、国际压力等）与内部系统（政治决策环境、组织构成、政治决策参与者等）。

（一）系统压力促进政治决策模式的完善

依据新古典现实主义理论的论述，政治决策过程的决定性因素存在于系统结构，而这种结构又可分为两个单元，第一单元为内部系统，第二单元为外部系统。因此，我们需要结合内部系统与外部系统两个层次来解释一个国家政治决策的问题。从整体层面上来看，处于某一国际体系之中的国家整体实力的变化对这一国家在该体系中具体位置的提升起到决定性的作用，这种对国家位置起决定性塑造作用的影响因素若要发挥作用，就需要按照系统压力的实际状况行事，但是，由于因素的复杂状况，这些政策中短期内可能受多种因素的影响而发生一定的偏离。从国内体系来看，政治决策的调整是由一个国家政治层面及相关领域的精英集团作出的，他们对系统压力的认知与判断为其参与（决定）政治决策的过程产生了最重要影响和指导，因此我们说，系统压力对政治决策的制定起到了决定性的作用与重大的干扰性影响。

新古典现实主义理论提出了一套系统压力的变化决定着国家选择何种政治决策。所以就处于无政府状态的国际体系中的国家来说，容易面对的系统压力驱使它们实施“政治决策”行为。但这种“政治决策”行为要与它们自身在系统中拥有的相对物质力量能力相适应。面对系统压力，一国在一定条件下会不断改变相关政治决策，因为只有这样才能在国际社会上拥有更强的生存能力，并且可以获取更多的国际权力来保障更好的生存前景，增进自身整体实力。

任何一个国家都处于国际环境的系统之中，所以压力的改变对该国的国内政治决策的影响不容忽视。只有不断适应国际形势，适时调整政治决策模式，才能降低系统压力，使国家政治制度以更加平稳的方式运行。系统压力对政治决策过程的影响如图1所示：

图1 系统压力与政治决策过程的关系Figure 1 The relationship between system stress and decision-making process

（二）系统压力影响政治决策模式的选择

系统压力是影响一个国家选择何种政治决策模式的重要考量因素。政治决策者与政治决策集团做出政治决策的过程，离不开系统环境的影响，系统环境对政治决策过程影响是非常重大的。并且，政治决策者从获取信息到对信息的处理与输出，包括最终的执行过程，都在整个系统环境下进行，因此我们说，系统压力对于政治决策模式的选择有重要的影响作用。那么系统环境对政治决策主体的影响就如图2所示：

图2 系统环境对政治决策主体的影响模拟图Figure 2 System environment impact on the subject of decision

随着系统压力的增大，政治决策的影响因素也会发生改变，系统环境的不断变化，得到政治决策者的关注，并且及时根据系统环境的改变，做出政策上的调整。因此，会强化系统压力对政治决策的干扰作用，使这个国家期望通过政治决策模式的重新选择，更有效的完善国家结构，获取与自身地位相适应的更多国际权力。

上文论述为政治决策研究领域里，较为具体的政治决策理论模式，这些结合不同时期社会发展阶段的观点与主张，从不同方面反映了不同阶段的政治决策制定过程的实际情况，这些理论对许多国家的政治决策机制的发展、改革与完善，产生重要的影响。同时，不同阶段的理论观点，随着时代的发展，民主政治的深入人心，都会在一定程度上存在局限性。但是，理论的建构与发展，可以帮助我们从不同角度对方针政策、技术水平、民主政治完善程度、思想理论发展水平等干扰要素在政府政治决策过程中的影响，并可以明确政治决策参与主体对政治决策制定过程的作用。同时，本文在对政治决策问题的研究时，选取政治决策为自变量，系统压力为干预变量，结合国家在国际体系中的相对位置对其存在产生的压力这一视角，提出国家的政治决策嬗变过程就是该国所受的系统压力干预作用下进行的，而且国家所受系统压力越大，其政治决策思想就越易受干扰，反之则相反。结合以上分析，分析政治决策制定的规则和程序进而整合成完善的政治决策模式，具有极大的启发和借鉴作用。

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The M ode of Political Decision and Influence Mechanism——A Study Based on System Pressure

YAN Xing

(Department of Scientific Socialism and Political Science，Fujian Provincial Party School，Fuzhou，Fujian 350001)

Political decision is the national leading group leaders making choices in the process of implementation of political practice.The process is comparing the methods and means to achieve objectives among the activities direction,objectives and principles.Concluding the political decision making activities can form a political decision theory.Political decision making model mainly includes rational choice model,limited rational decision model,progressive decision-making mode,standard mode of the optimization,hybrid scanning mode,group decision making mode,elite decision making mode and so on.“System ”in this paper especially relate on internal and external systems such as environment system,resource,information technology level,international pressure,decision-making environment and organizational structure.The system pressure can promote the improvement of the decision model and affect the choice of decision model.

political decisions;political decision model;system pressure

D601

A

1674－2109(2017)10－0011－07

2017-05-17

闫兴（1985-），女，汉族，讲师，主要从事政治学理论、国际政治研究。

陈 虹）