中国政治体制改革的历程与逻辑

房宁+张茜

许多人认为，中共十一届三中全会的重要意义在于开启了中国的经济体制改革。事实上，中国的政治体制改革与经济体制改革是同步开始的。甚至在一定意义上，政治体制改革先于全面的经济体制改革启动，为经济体制改革创造了政治条件。

1978年，一场改变中国历史的深刻变革即将拉开序幕。1978年11月10日至12月15日，中共中央工作会议在北京召开。会议上，对解放思想，工作重心转移和平反冤假错案进行了讨论，为后面召开的十一届三中全会进行思想上和政治上的准备。邓小平在会议闭幕式上作了题为《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话，他指出：要“正确地改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑。”[1] 随后召开的十一届三中全会拉开了中国改革开放的序幕。十一届三中全会公报指出：“实现四个现代化，要求大幅度地提高生产力，也就必然要求多方面地改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式，因而是一场广泛、深刻的革命。”[2]

1980年8月，邓小平在中共中央政治局扩大会议上作了题为《党和国家领导制度的改革》的讲话，邓小平总结了“文化大革命”的深刻教训，分析了现行政治体制存在的种种弊端及其产生的原因，提出了政治体制改革的必要性。邓小平指出：要充分发挥社会主义制度的优越性，应当努力实现三个方面的要求：“（一）经济上，迅速发展社会生产力，逐步改善人民的物质文化生活；（二）政治上，充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力，享有各项公民权利，健全革命法制，正确处理人民内部矛盾，打击一切敌对力量和犯罪活动，调动人民群众的积极性，巩固和发展安定团结、生动活泼的政治局面；（三）为了实现以上两方面的要求，组织上，迫切需要大量培养、发现、提拔、使用坚持四项基本原则的、比较年轻的、有专业知识的社会主义现代化建设人才。”[3]“重点是切实改革并完善党和国家的制度，从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化，促进现代化建设事业的顺利发展。”[4]80年代伊始，改变中国历史、改变中国人民命运，实现中国工业化的改革开放正式起航了。

一、中国政治体制改革的历程

中国改革开放已经近40年，中国的改革开放从“文化大革命”的动荡和混乱中起步，在国民经济一片萧条中起步，这是一条艰难的道路，充满不确定性和风险的道路。但幸运的是，在以邓小平为核心的中国共产党的带领下，在中国人民的艰苦努力之下，中国历经艰难，规避风险，借助和利用各种条件，终于初步取得了工业化、现代化的成功。这个历史、这个历程堪称世界历史的传奇，这条历史道路是人类现代历史、现代化进程中的一个值得长期关注和研究的课题。

（一）80年代初的四大改革

改革开放初期，旧体制遗留的问题十分突出。首先是干部队伍不能适应改革开放的新形势，其次是旧的行政体制不利于调动群众积极性，再次是多年实行的“大民主”也不利于安定团结政治局面的形成。要改革必须首先解决这些问题。

一是废除领导干部终身制。实现现代化急需大批人才，领导干部终身制则不利于新一代干部的培养使用。十一届三中全会以后，邓小平为核心的领导集体积极推动废除领导干部终身制，建立中共中央顾问委员会，实行干部离退休制度。与此同时，推行干部“四化”（革命化、年轻化、知识化、专业化），把拥护改革开放路线、年富力强的年轻干部提拔到各级领导岗位上，为贯彻中共新路线提供组织保证。

二是废除人民公社体制。1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，充分肯定联产承包责任制。实行了20多年的人民公社体制已经成为中国农业生产和农村发展的巨大障碍。1980年4月，四川省广汉县向阳镇率先摘下人民公社的牌子，将它分解为乡政府和乡农工商总公司。1983年10月，中共中央、国务院发布了《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，在全国农村恢复了乡政府，即恢复了乡镇政权的建制，实现了政社分开。废除人民公社制度，政社合一变为政经分离，为中国经济、社会体制改革提供了政治通道。

三是简政放权。第一个五年计划时期，中国照搬苏联经验，建立起高度集中的经济体制和行政体制。这一体制对于集中有限资源于重点建设、在较短时期建立起一个比较完整的独立的工业体系和国民经济体系发挥了一定作用，但其弊端也十分明显，最突出的是不利于调动地方、基层和劳动者的积极性、主动性和创造性，抑制了它们在资源配置和利益协调中的作用。

1978年12月，十一届三中全会前夕，邓小平在中央工作会议上强调要发扬经济民主，特别是扩大厂矿企业和生产队的自主权，以调动国家、地方、企业、劳动者个人四个方面的积极性。[5] 在《党和国家领导制度的改革》的讲话中，邓小平又指出我国原有体制的最大弊端就是权力过分集中，再次强调了简政放权的问题。[6] 1979年，党中央、国务院批准广东、福建在对外经济活动中实行“特殊政策、灵活措施”，并决定在深圳、珠海、厦门、汕头试办经济特区，福建省和广东省成为全国最早实行对外开放的省份之一。

简政放权的意義在于，改变了计划经济体制对地方与基层、生产单位以及生产者的约束。一方面，放开市场，成为中国最终实行市场经济的先导；另一方面，放松中央对地方政府的限制，也调动了地方政府推动经济发展的积极性，形成了中国改革开放以及经济发展中十分独特而又重要的现象——“府际竞争”，即各地各级政府为推动本地经济发展而不遗余力地工作，形成了中国经济发展在市场之外的又一主要动力源。

四是废除“四大自由”，恢复法制。在1978年中央工作会议上，邓小平谈到民主问题，他提出：“民主是解放思想的重要条件。”[7]如何实行民主呢？他指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做‘法，不赞成领导人说的话就叫做‘违法，领导人的话改变了，‘法也就跟着改变。”[8]邓小平把建立法制作为民主政治建设的基本前提与保证。

大鸣、大放、大字报、大辩论，号称“四大自由”，兴起于1957年反右斗争，一直被毛泽东视为发扬社会主义民主的重要形式，在历次政治运动中得到应用，在“文化大革命”中更是发挥到了极致。1975年宪法首次以国家根本大法的形式把“四大自由”确认下来，1978年宪法继承了这一点。中国改革开放以来的民主政治建设开始于反思“文化大革命”并纠正其错误。“文化大革命”的严重错误之一是对法制的破坏。邓小平指出：“‘文化大革命时搞‘大民主，以为把群众哄起来，就是民主，就能解决问题。实际上一哄起来就打内战。我们懂得历史的经验教训。”[9] 恢复和发展法制是邓小平对民主政治新探索的起点。从1980年到1982年，经过两年多的认真研究，广泛征求意见和反复修改，一部新的宪法——1982年宪法诞生了。这一部宪法标志着对“文化大革命”时期“左”倾错误路线和“大民主”理论和实践的法律否定，为改革开放新时期的民主法制建设和发展奠定了法制基础。

（二）“十二大”到“十三大”的探索

在中共“十二大”上，中共中央对政治体制改革进行了广泛深入的调查研究。1986年10月，中共中央成立了政治体制改革研讨小组，就中国政治体制的沿革和利弊、改革的宗旨、目标、内容、步骤和基本原则等，进行了反复研究和讨论，最后形成了政治体制改革总体设想。

1987年12月，十二届七中全会讨论并原则同意了《政治体制改革的总体设想》，其主要内容有：党政分开、党的制度建设（加强政治局作用、加强中央委员会作用、党代会常任制等）、权力下放、机构改革（精简和编制约束）、人事制度改革（进一步年轻化、分类管理、任期制、改革退休制度-社保）、建立社会协商对话制度（公开性和公共政策对话与辩论）、完善民主（公民基本权利）等等。

此外，在当代中国的四大基本政治制度中，基层群众自治制度是中国实行改革开放后形成和建立起来的，它是改革开放的产物。基层群众自治制度是指，在中华人民共和国宪法的框架下，在中国共产党及其基层组织的领导下，城乡居民共同管理自己事务的制度。基层群众自治组织，由城乡居民民主选举，实现民主决策、民主管理、民主监督，直接行使相关政治权利。按照自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的“四自”原则进行活动。基层群众自治制度包括两个基本方面：一是农村居民自治组织，二是城市居民自治组织。邓小平多次讲过：民主就是要调动广大人民群众和基层的积极性。他在1987年接待外宾时指出：“调动积极性是最大的民主。至于各种民主形式怎么搞法，要看实际情况。”[10]“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。”[11]

（三）“八九风波”后的调整

70年代末以来的改革开放，极大改变了中国的政治生态和社会的意识形态，改变人们的政治意识。在实行改革开放的进程中，社会“自由化”的倾向也悄然兴起。80年代初，“文化热”兴起，从接纳西方文化到反思否定中国文化；政治反思、理论反思也时起时伏，以“人道主义与异化”问题提出为标志，中共党内的思想分歧也逐步浮现。国际上，以80年代中期苏联和东欧集团的改革为背景，反思、反对社会主义制度的国际思潮兴起。在这些后来被邓小平称之为“国际大气候和国内小气候”的政治氛围以及思想、组织准备的背景下，1989年的“政治风波”倏然兴起。

面对政治动荡，以邓小平为核心的中共领导集团顶住了压力，平息了街头动乱，清除了党内“自由派”。在平息“八九风波”后，对10年来的改革，尤其是对政治体制改革进行反省和调整是在所难免的。

一是加强党的领导，实行党政分工。中共十一届三中全会以后，实行“党政分开”成为政治体制改革的重要目标。邓小平曾尖锐批评在政治实践中“党的领导”实际上演变成了“个人领导”。他曾说：“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事情都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”[12]中共“十二大”报告中提出：“党的工作和政府的工作，企业事业单位中党的工作和行政、生产工作，必须适当分工。党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。”[13]到了20世纪80年代中期，邓小平更加旗帜鲜明地提出了“党政要分开”的要求，并将其作为在政治体制改革中“要放在第一位”的“关键”。[14]

从中共十一届三中全会到1989年初这段时间里，政治体制改革的基本倾向是着重解决权力过分集中的问题，致力于实行党政分开。其间具体举措主要有：实行党政主要领导职务分任制，地方各级党委书记不再兼任政府主要领导人；将“党委领导下的行政首长负责制”改成了“行政首长负责制”；确定“党必须在宪法和法律的范围内活动”的基本原则；部分精简了地方各级党委的职能部门；废止了过去长期实行的由地方各级党委审批刑事案件的制度，由地方各级法院、检察院依法独立行使审判权和检察权；为了保证行政首长负责制真正能够贯彻执行，撤销了地方各级政府中的党组；将长期以来一直由上级党委和上级行政部门党组织垂直领导的企事业单位的党组织，原则上逐步转归所在地方党委领导，实行属地化管理。

“八九风波”后，延续近十年的政治体制改革在基本思路和方向上发生了很大改变。新变化主要表现在：在实践中，不再将“权力过分集中”作为地方和基层改善党的领导所应着重解决的问题，而是主张通过加强地方和基层党组织的自身建设，来改善地方和基层的党的领导。在公开的主流话语系统中，“党政分开”基本上销声匿迹了，甚至连“党政关系”的说法也很少提及。

在观念论述上，逐渐形成了对“党的领导”的新论述、新概念，不再将地方和基层各级党组织的领导定义为“政治领导”，而是全面论述为“政治、思想和组织领导”。同时，不再要求实行党政分开以及党政制约方式，以改善决策和执行效率，而是代之以强调地方和基层党的领导机构决策“科学化、民主化”，通过“两化”提高决策水平和工作效率。最终在政治体制改革和政治建设的话语体系中，80年代的“党政分开”演变为90年代的政治通用语——“黨政分工”。

二是思想整肃，反对资产阶级自由化。“八九风波”后的政治调整也伴随思想意识形态领域里的整肃。80年代的非正统思想意识和不同政见被概括为“资产阶级自由化”。邓小平对“资产阶级自由化”有一系列论述，他认为自由化的本质就是“西化”，邓小平指出：“中国在粉碎‘四人帮以后出现一种思潮，叫资产阶级自由化，崇拜西方资本主义国家的‘民主‘自由，否定社会主义”。“所谓资产阶级自由化，就是要中国全盘西化，走资本主义道路”。邓小平还指出：“在实现四个现代化的整个过程中，至少在本世纪剩下的十几年，再加上下个世纪的头五十年，都存在反对资产阶级自由化的问题。”“既然这是个长期的任务，我们就不能搞运动，方法以教育、引导为主。”[15]

在1989年到1992年的两三年间，在思想宣传领域、理论界和教育界，反对资产阶级自由化成为一项重要工作，80年代以来“文化热”中涌现出来的各种思潮、理论（文学艺术和哲学社会科学）受到了一定程度的批评乃至批判，但其基本限于思想领域，未形成政治斗争和组织整肃。1992年，邓小平南方谈话后，经济体制改革和新一轮开放热潮，再次改变了政治生态和思想气氛，思想文化领域中的政治整肃基本停顿下来。

三是分税制改革集中了中央权力。改革开放之初，实行简政放权，其中重要举措是向地方下放财权，实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，简称“分灶吃饭”体制。1985年，在第二步利改税基础上，将“分灶吃饭”的具体形式改为“划分税种，核定收支，分级包干”，并在1988年进一步发展出“收入递增包干”和“总额分成加增长分成”等几种不同的包干形式，简称“地方包干”。这使中国渐进改革中的企业包干加上财政包干，形成了包干制的“鼎盛时期”。

中央和地方政府“分灶吃饭”的结果，是从1985年至1993年，中央政府预算收入占全国预算收入的比重不断下降。到90年代中期，中央政府预算收入比例下降到不足20%。地方政府财力增强，但中央财政困难，形成了“打破了统收，却实际并未打破统支”的尴尬局面。

为了改变这种局面，1994年1月1日，分税制财政管理体制诞生了。税制改革的总的指导思想是：统一税法，公平税负，简化税制，合理分权，理顺分配关系，规范分配方式，保障财政收入。分税制运行十多年后，中央财力不足等问题得到了有效解决，中央财政占总财力的比重从1994年的不到20%增加到2007年的55.75%。分税制大大加强了中央政府的财力，相应提高了国家政治事务中中央政府的话语权，很大程度上改变了中国这样一个庞大国家的中央-地方关系。分税制改革具有重大政治意义，加强了市场经济改革的宏观经济背景下国家的统一，提高了执政党和中央政府的权威。在这个意义上，分税制改革是20世纪最后10年中国最重要的政治体制改革。

（四）新世纪中国模式形成

进入21世纪，中国的改革开放进入了20个年头，经过艰难的探索，中国的政治制度经过持续的探索和改革逐步定型，现代中国的政治发展模式逐步成型。

2002年，中国共产党第十六次全国代表大会报告指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”[16]这被认为是“中国共产党人和中国人民经过长期的反复实践探索，包括总结自己的经验和借鉴国际上的经验教训，终于初步掌握了建设和发展社会主义民主政治的规律，从根本上回答了在当代中国如何建设和发展社会主义民主政治的问题”。[17]其中“共产党领导、人民当家作主和依法治国有机统一”，亦被称为中国政治的“三统一”模式。

在中共“十六大”之后，中国政治发展和制度模式逐步得到外界的关注，在中国国内得到了中共历次代表大会的反复确认，并在实际运行中不断得到丰富和完善，逐步发展为稳定运行的政治体系。

二、中国政治体制改革的内在逻辑

改革并不是中國独有的现象。自20世纪70年代末以来东欧原社会主义国家，如波兰、匈牙利、捷克斯洛伐克等，纷纷推行政治改革，试图摆脱苏联模式，寻求更快的工业化、现代化发展方式。80年代中期以后，长期占据世界社会主义运动中心和主导地位的苏联，在其新任领导人戈尔巴乔夫的带领下也进入了改革时期。然而，二十多年过去了，东欧、苏联的改革全部失败，东欧、苏联陷入了政治崩溃、经济衰退、社会动荡甚至国家解体的灾难。而中国的改革却获得了历史性的成功。什么样的内在逻辑和正确经验促进和保障了中国的成功？这是值得深入探讨的。

（一）坚持四项基本原则：中国改革的逻辑起点

20世纪70年代末期，以西单“民主墙”以及一些民间刊物为核心，有一些民间自发的讨论，从批判“文化大革命”入手，进一步把矛头指向毛泽东、中国共产党和社会主义制度。在这种舆论逐渐升温的时候，1979年1月18日，中共中央宣传部和中国社会科学院在北京联合举办了“理论务虚会”。

从整体上看，“理论务虚会”进一步在理论上拨乱反正，纠正“文化大革命”的错误理论，但“理论务虚会”上也出现了两种观点，一方面，一些比较保守的人警告，当前的倾向是危险的，要否定党和社会主义，担心会出现失控。另一方面的意见是对“民主墙”大加赞赏，提出要对中国，乃至苏联的历史与制度进行彻底反思。

3月30日，针对“理论务虚会”上的分歧和倾向性问题，邓小平发表了《坚持四项基本原则》的著名讲话。邓小平指出：现在一方面，坚持“左”倾错误的人攻击三中全会以来实行的方针政策违反马列主义、毛泽东思想；另一方面，党内和社会上产生了一种怀疑或反对四项基本原则的思潮。邓小平还指出，党内一些人与社会上的怀疑和反对四项基本原则的思潮有关系，甚至直接间接地给予一定程度的支持。[18]邓小平提出：坚持四项基本原则（社会主义道路、无产阶级专政即人民民主专政、共产党的领导、马列主义毛泽东思想），是“实现四个现代化的根本前提” 。[19]

后来中国改革开放的历史以及苏联改革失败的教训，充分证明了中国的“四项基本原则”是保障中国改革成功，特别是政治体制改革，最终实现现代化的最重要和最成功的策略。

改革开放，意味着中共否定了1949年以来，特别是发展到“文化大革命”时期的“左”倾错误路线，重新开始中国工业化、现代化道路的新探索。但如何进行改革开放，如何进行工业化、现代化的新的探索，在当时是并不清楚的，方向已经确定，道路并未开通。

后来的发展历程证明，在这种特殊而关键的历史时刻有两种选择，一种是后来苏共的“改革与新思维”的路线，即以否定苏联历史错误，批评前任领导人的方式，树立新的政治路线和新一代领导人的威信，以期打开未来前进的道路。当年苏联及其领导人戈尔巴乔夫的策略与做法，引发了苏联社会全面否定历史和巨大的社会争议，进一步导致了苏共执政合法性的丧失和旨在推翻苏共政权的社会动荡，最终引发了苏联的解体。

另一种是中国的选择和路径，即《坚持四项基本原则》所蕴含的改革策略和路径。在确认改革方向而未知改革道路的情况下，在已经出现否定历史倾向的形势下，如果将社会关注引向对历史的评价与反思，必然引发更多的社会争议，甚至是新的清算和政治动荡。所以，以邓小平为代表的中共领导集体选择了“团结一致向前看”的政治基调，淡化历史争议，通过积极进取，争取经济社会发展，弥合历史创痛和社会分歧。此外，在改革的具体内容无法预知的情况下，事先设定改革的范围，设定政治底线，以规避政治风险，降低改革成本，防止改革开放演化为对现行制度和国家历史的全面清算和否定。

总之，20世纪末中国带有保守主义色彩的改革策略和路径既提供了反思和改变历史的动力，又避免了全面否定历史而必然带来的执政合法性丧失和政治动荡，它避免了后来为苏联因改革而解体的事实所证明的错误方式。历史证明，1979年初的《坚持四项基本原则》确定和包含了轰轰烈烈、浩浩荡荡的中国40年改革开放的历史逻辑。

（二）四大基本经验：中国改革的逻辑展开

经过不断的实践探索，中国在过去40年逐步发现和采用了一种独特的发展路径，并成功地将中国引向了工业化、现代化。中国改革开放的成功可以概括为四项主要的经验，它们也是1979年确定的改革策略与路径所包含的制度变迁逻辑的历史展开。

一是在经济社会发展的进程中，把保障人民权利与集中国家权力统一起来。中国改革在实践中的具体内容首先表现在改变计划经济以及“文化大革命”中的某些做法，给人民以自由与权利。保障人民权利的价值在于，以制度形式建立普遍的社会行为规范，并进一步形成经济活动预期，激励民众从事生产和创造性活动的积极性、主动性，这是世界各国工业化、现代化的普遍经验。中国的改革实践也体现了对广大人民群众的经济社会权利的保障，新中国成立以来，尤其是改革开放以来，中国人民的基本权益得到了普遍保障，中国取得了举世无双的经济发展和社会进步，创造了人类工业化的奇迹，使世界近五分之一的人口摆脱了贫困，向着全面实现小康社会的目标迈进。

中国改革在广泛保障人民权利的同时，还有另一方面的重要功能，这就是中国政治制度与体制具有集中资源的功能，包括调控市场经济行为、制定经济发展战略规划、协调区域发展、推动基础设施建设等。以共产党领导、人民当家作主和依法治国有机统一为基本内容的政治制度，提供了保护权利和集中力量的双重功能。

世界各国工业化的历史过程中会产生两种社会激励机制：一种是分配性参与，通过选举、政党、政治，去改变分配规则、重新洗牌获取社会利益；另一种是生产性激励，促进人们通过生产经营活动，实现社会及个人的发展。现代资本主义的政治体制具有权利保障的功能，但同时开放竞争性选举，扩大了社会分歧，造成政党、利益集团相互排斥、攻讦的“否决政治”的困境。在富裕稳定的西方国家，这些弊端还能被控制在一定范围和程度内，而对于那些处于工业化、现代化进程中以及社会矛盾多发期的发展中国家，西方政治制度的缺陷表现得尤为突出，以競争性选举为社会矛盾的爆发点，许多发展中国家“一选就乱”，导致了频繁的政治冲突，有的使社会陷入长期动荡。实践表明，西方式的政治制度存在着重大的内在缺陷，尤其不适于广大发展中国家。

二是在工业化阶段，以协商民主作为民主政治建设的主要方向和重点。考虑到中国当前的经济社会条件、面临的主要任务以及国际环境，也考虑到西方国家以及一些发展中国家的民主政治发展的经验教训，中共“十八大”将协商民主确定为现阶段发展中国特色社会主义民主政治的方向和重点。

中国现阶段政治发展的一大特点正是以协商民主作为实施和发展民主政治的主要形式。中国的协商民主是覆盖社会各个阶层，运行于政党、国家、社会、公民各个层面的民主治理体系。中国在工业化阶段重点发展协商民主的主要价值在于：

其一，有利于减少社会矛盾，扩大社会共识。竞争性的选举民主形式由于具有强化社会分歧和“赢家通吃”效应，容易造成利益排斥。这也是当下西方民主引发质疑的重要原因之一，而协商民主的本质是寻求社会利益的交集和最大“公约数”，照顾各方利益，促进妥协和共同利益形成。

其二，有利于提高民主质量。协商民主与选举民主、多数决定的民主机制不是对立的，协商民主可以让各种意见充分发表，在交流讨论中取长补短，避免片面性，尽可能趋于一致，也有助于把“服从多数”和“尊重少数”统一起来。

其三，有利于提高决策效率，降低政治成本。竞争性选举民主的前提是公开竞争与辩论，缺点是把分歧与矛盾公开化，使具体问题抽象化、原则化，形成价值对立和道德评判，提高了达成妥协与共识的成本。而协商民主是求同存异，一般情况下回避尖锐矛盾，不公开分歧，有利于达成妥协和共识，降低达成妥协的交易成本。

三是随着经济社会发展进步，循序渐进地扩大和发展人民权利。西方世界的权利观，或认为权利是先验、与生俱来的，即所谓“天赋人权”；或认为权利是法律赋予的，法定权利神圣不可侵犯。但西方自身政治发展的经验证明，权利的实现是一个长期的社会过程，宪法和法律的确立仅仅是权利的起点，而非终点，宪法和法律本身就是一部权利实现的历史。

以美国为例，美国以奉行和倡导自由平等精神立国，但在美国宪法中却保留了奴隶制。在美国建国八十多年之后，美国才通过宪法修正案在宪法层面否定了奴隶制。而美国宪法确认的公民平等原则全面转化为各个联邦主体即美国各州的法律，已经是20世纪60年代的事情，这意味着美国的宪法原则落实为法律耗费了上百年的时间。而当今世界上，许多照搬西方以及美国政治制度的发展中国家遭遇了“民主失败”，一个重要原因是人民权利的扩大超过了政治制度和体制的承载能力，形成了权利超速现象。

在中国改革开放的实践以及中共的官方意识形态中，从未把权利神圣化、绝对化，从未以先验的、教条主义的态度对待人民权利问题。权利是伴随经济、社会、文化的发展而不断扩大和增长的，而非与生俱来或单纯靠政治斗争争取来的。人民权利需要宪法和法律的确认和保护，但法定权利从文本到实现是一个实践过程。权利是历史的、社會的、现实的，具备条件的情况下才有可能享有相应的权利。

邓小平以及中国共产党人所倡导的权利观，其根本之道是以经济建设为中心，大力发展社会生产力，通过不断促进经济、社会、文化发展来为人民权利的发展创造条件，逐步地发展和扩大人民的权利。这是中国在经济社会快速发展，在人民权利意识不断上升的复杂的社会环境中，保持社会稳定的重要经验之一。权利保障的进步首先体现在司法保障方面，其次是逐步完善利益协商、利益保障、诉求表达、矛盾处理等机制。

四是在民主政治建设和政治体制改革中，采取问题推动和试点推进的策略。政治体制改革是浩繁的社会工程。在比较理想的状态下，应预先准备和计划，然后付诸实行。但“顶层设计”需要在同一领域足够经验的基础上形成科学理论，而在社会领域，尤其是政治领域，实践对象的重复性低，又不能像自然科学和工程学那样人为制造相似环境进行实验，所需要的条件往往难以满足。法国大革命后《人权法案》、美国独立建国后创制的宪政体制、新中国一系列政治制度等，都是重要的“顶层设计”，但都产生于新旧制度更替的革命年代。而改革是在原有基础上的变动与完善，必须面对既有制度、既定格局等因素，其被束缚于客观的规定性之中。

中国实行改革开放以来，根据自身实践和长期探索形成了推进政治发展的三大策略：

一是“问题推动”。从现实问题出发，在实际问题的解决过程中选择突破口，这实为明智之举。解决了现实问题，证明某些做法的正确并取得了初步成功。积小胜为大胜，可以减少主观认识局限和判断失误所带来的风险。

二是“试点推进”。试点是用实践检验政策和理论的方法，可以给人们纠正错误的机会，具有分散风险的作用。政治建设和政治体制改革最忌“一揽子”方案，一旦失误，满盘皆输。经过试点就不会有大错，即便出现设计错误，甚至改革的失败，也可以把风险和损失控制在试点范围内，从而避免更大的全局性、颠覆性错误。

三是“统筹兼顾”。政治问题“牵一发而动全身”，政治建设的局部成功未必具有很大的价值，有些政治建设与改革可以带来某一方面的效益，但却可能在其他领域引发新问题。因此，政治建设和政治体制改革重在评估其整体效应。通过不断的局部实验与试点，可以观察和评估其整体效果，最终形成全局性的稳妥的解决方案，建成相对成熟、完善的政治制度。

中国改革开放进程中形成的“问题推动”、“试点推进”和“统筹兼顾”，这三大策略保证了中国这个世界上最大的发展中国家平稳的工业化、城镇化发展进程。对比西方历史上以及发展中国家在现实中因工业化而遭受的灾难性的社会冲突与动荡，中国的改革开放以及工业化、现代化进程堪称奇迹。

（作者单位：中国社会科学院政治学研究所）