农村集体经营性建设用地入市的东衡模式与反思

王世忠+钟和曦+邱芳荣

摘 要：该文介绍了德清东衡村集体经营性建设用地入市模式的特点，意义，并对试点改革遇到的深层次和苗头性问题进行反思，主要包括：农村集体经营性建设用地的出让价格并没有反映真实的市场价格、缺少支撑覆盖全国金融機构的权能抵压体系，集体经营性建设用地入市后的批后监管问题等。

关键词：农村集体经营性建设；用地入市东衡模式；特点意义与反思

中图分类号 F311 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）23-0001-3

为了进一步完善农村土地制度，促进农村经济发展，2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办发[2014]71号），标志着中国农村土地制度改革即将进入试点阶段。《国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》（国土资发[2015] 35号）和《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》等文件的颁布，标志着农村土地制度改革试点正式实施。

1 德清东衡村集体经营性建设用地入市模式

德清地处中国改革开放的前沿地带，是全国33个试点县（市、区）之一，是浙江省唯一的一个进行农村集体经营性建设用地入市试验的行政区域。洛舍镇东衡村众创园项目是德清集体经营性建设用地入市的重点项目，规划占地面积约46.67hm2，除去市政配套的公路设施用地外，剩余可供开发的经营性建设用地面积约40hm2。东衡村集体经营性建设用地入市模式（东衡模式）的主要特点有：

1.1 土地所有者主体多元化 众创园的土地所有者既包括东衡村股份经济合作社，也包括跨村的股份经济合作社。跨村的股份经济合作社，采用“定权、定量、不定位”方式确定土地所有权。跨村股份经济合作社分两类：一类是由东衡村提供优惠政策，放权让利，由东衡村和薄弱村共同组成的股份经济合作社，薄弱村既可以把县财政支助的每个薄弱村60万元的财政扶持资金入股，又可以通过村集体经营性建设用地异地置换方式，按照入股的经营性建设用地数量来获取股权；另一类是其他村集体把自身零散的集体经营性建设用地通过异地置换， 统一集中到东衡村众创园，充分利用园区的规模优势和集聚效应，按照投入的集体经营性建设用地的数量来获得股权，从而建立的脱离东衡村的跨村股份经济合作社。

1.2 坚持与国有土地“同权同价” 众创园项目地块首先选择2家评估公司进行基准地价评估，然后选择在德清县政府公共资源交易中心进行公开拍卖的交易方式，全面引入价格竞争机制；企业获得土地后，申请办理土地登记手续，由德清县政府相关部门颁发土地权证，并可以利用土地使用权做抵押，获得中国农业银行德清支行按照土地成交总价的60%的最高额度予以受信的抵押贷款，享有了与国有土地同等的待遇。

1.3 坚持入市收益大家分享原则 以“同权同价同责”为出发点，在参考征地区片综合价、国有土地市场平均价格、政府投入的基础设施配套费用以及国有土地出让提取的用于全社会公共利益的社会保障、教育、农业发展、生态补偿等7项基金的基础上，充分考虑规划用途和区位的差异，县政府对众创园项目的工业用地和商服用地分别收取土地交易价格的16%和32%的土地增值收益调节金，并用于洛舍镇的农村基础设施、环境建设和土地前期开发等支出。村集体经济土地入市收益首先用于发展壮大村级集体经济，农户通过股权增厚（入市收益追加量化成员股权）的形式，享受分红的权益。

1.4 投资方式灵活多样 东衡村众创园项目预计开发资金投入约为10亿元，整个园区分为自建区和共建区，其中自建区由村股份经济合作社按照每hm2约325万元地价出让，由钢琴企业或者木业企业按照园区统一规划的标准厂房自行建造，资金投入由企业自行承担，共建区则由村股份经济合作社自行出资，按照规划建造标准厂房，出租给钢琴企业或者木业企业使用。商业区则可以由村股份经济合作社自行开发经营，也可以让园区企业或者社会上的其他资本参与投资建设和经营管理。

1.5 构建了网上对接平台，彻底解决了“重庆地票”中的盲目复垦问题 为了解决土地需求方和供求方之间的信息不对称问题，德清集体经营性建设用地领导小组专门在县国土资源局网站上搭建了集体经营性建设用地网上对接平台。土地需求方可以在网上发布土地需求信息、企业状况、投资方向、投资规模、联系方式等等；土地供给方可以在网上发布土地供给信息、产业定位、投资强度、容积率、基准地价、环保要求、联系方式等等；德清集体经营性建设用地领导小组则可以实时监控经营性建设用地的供求情况。通过网上对接平台，可以使得土地供求双方之间的信息完全对称化，有效地避免了“重庆地票”中存在的村股份经济合作社盲目复垦问题，大大降低了村集体经济组织的财务风险。

1.6 建立了耕地复垦保证金制度 德清有条件的村，先由村集体经济组织自行筹集资金在复垦区进行复垦，待复垦区块按照“耕地数量不减少，质量有提高”原则验收后，才能推动村集体经营性建设用地在建新区异地入市。考虑到东衡村的实际困难，可以在复垦区块复垦工作完成前，组织村集体经营性建设用地在建新区先行异地入市，用入市所得的土地出让金的50%作为复垦保证金，上交到德清县财政专用账户，用于完成后续复垦工作。

2 农村集体经营性建设用地入市的东衡模式的意义

东衡村众创园项目目前进展非常顺利，园区一期开发供地已经接近完成，园区二期开发正在顺利推进，目前已经有30多家企业签订了用地合同，还有很多企业正在排队等候。德清东衡模式得以顺利进行的意义，主要体现在：

2.1 为浙江乃至全国的废气矿山修复治理提供了新模式 以德清县第二次土地更新调查数据（二调，2009）统计可知，德清县共有采矿用地约1623.8hm2，而东衡村就有采矿用地约157.47hm2，接近整个德清县的10%，因此有德清县的“矿业基地”之称。经过多年的开采，东衡村大量的矿区面临着矿脉资源的枯竭问题，而废弃的工矿急需进行修复治理。根据东衡村的矿区复垦的经营统计可知，如果按照120万元/hm2的平均复垦成本计算，整个东衡村的矿区治理需要政府投入近2亿元。当前，德清县正在进行集体经营性建设用地入市试点改革，通过东衡村众创园项目，采用集体经营性建设用地异地入市的模式，通过引进民间资本，由建新区的土地拍卖所得的土地出让金来修复治理复垦区的废弃工矿用地，既大大减轻了德清县政府的财政负担，又有力地促进了东衡村经济社会的发展，为德清县乃至全国的废弃工矿用地的修复治理提供了一种新的思路。endprint

2.2 为大众创业、万众创新提供了新平台 自李克强总理提出“大众创业、万众创新”以来，德清县委县政府积极响应国家的号召，全力地为大众创业万众创新清障碍搭平台。东衡村众创园是创客空间、创新工厂等孵化模式的升级版，可以利用众创市场化、专业化、集成化、网络化的特点，借助“互联网+”东风和“大众创业，万众创新”的趋势，实现创新与创业、线上与线下、孵化与投资相结合，为众创提供低成本、便利化、全要素的开放式综合服务平台，创设良好的创业创新生态环境，拓展发展新空间，打造经济发展新的“发动机”，主要体现在：（1）东衡村众创园企业入驻的门槛非常低，企业选择余地非常大。企业既可以租用标准厂房，也可以自行买地，按照园区规划标准，自行建造；（2）企业污染治理成本低。园区主打钢琴制造业和木业，这些企业产生的废水集中到洛舍镇污水处理厂进行统一处理，充分利用了园区的规模效应，大大降低了企业的污染治理成本；（3）园区集中供暖、供气、供电和供水，建有办公大楼、税务大厅、员工宿舍、钢琴展览中心、休闲中心、食堂、物业管理公司、律师事务所、会计师事务所等一系列配套服务设施，替入驻企业提供了全方位、保姆式的后勤保障服务，充分发挥了园区的规模效应和集聚效应，减少了入驻企业后勤保障投入，节省了企业的后勤保障成本。

2.3 为精准扶贫、共同富裕开辟了新思路 共同富裕是社会主义优越性的重要体现。整体而言，德清县地处杭嘉湖平原，经济社会发达，人民生活水平较高。但也有些村庄，由于村集体经济底子较薄、村所处的交通区位和经济区位较差、村集体缺少能人、村民思想观念不够先进、村民缺少技术等多种原因，导致了村集體经济社会发展水平比较落后，属于德清县经济社会发展的薄弱村。扶持经济薄弱村发展村级集体经济工作，既要注重输血，更应侧重造血；既要注重经济建设，又要注重村级班子建设；既要注重短期效益，更应侧重长期发展。东衡村众创园项目，为扶持德清薄弱村实现造血功能，获得长期发展，达到共同富裕，开展了新的思路。可以通过土地异地置换的形式，让薄弱村的集体经营性建设用地指标转移到东衡村众创园，让薄弱村集体在东衡村众创园拥有股权，这既能解决薄弱村集体经营性建设用地规模较小、区位较差、开发实力和潜力不大的问题，又增加了薄弱村的造血功能，让薄弱村充分利用东衡村创业园的规模优势和集聚效应，获得较为稳定的股权收益，从而为薄弱村的长期滚动发展奠定了基础。

2.4 为乡镇和农村的中小企业整治提供了新抓手 德清的江南水乡的水域分布特点，特别容易导致企业的点源污染面迅速扩散，而德清又地处浙江经济发展的前沿地带，民营经济发达，中小企业众多且分布过于松散，存在“村村点火、户户冒烟”现象。以德清县洛舍镇为例，据德清县“三改一拆”行动中的不完全调查数据统计显示：目前全镇有大约375家企业，且年增长达10%，约30家左右，其中95%的企业是从事钢琴或者木业，约有300家的企业存在生产不规范，厂房布局不合理，厂房设施不完善，消防安全设施不完善，普遍存在小、散、乱现象，由此带来了安全生产隐患、空气污染问题、噪音问题和排污、排水问题等等，都有待于急需解决。尽管德清县已经建立了德华一期和二期的木皮市场，但只能解决大概100家的企业容量问题，还远远满足不了实际企业增长数量的需要。企业的分散布局，不仅大大地增加政府的污染监管成本，也不利于企业降低污染治理成本。东衡村众创园项目，通过统一的工业园区规划（包括统一厂房、消防设施、污水处理等规划），充分发挥了园区的集聚效应和规模效应，大大降低了政府的监管成本和企业的污染治理成本，进一步促进了德清县“五水共治”工程的实施。

2.5 提高了农村集体经营性建设用地的集约、节约利用水平 传统的企业分散布局模式，导致企业“麻雀虽小，五脏俱全”。一个传统的木业或钢琴制造企业，需要设置厂房、食堂、办公楼、锅炉房、库房、消防通道、配电房、变压器、污水处理设备、通行道路等硬件设施，既增大了企业投资负担，浪费了企业有限的资源，又占用了不少的建设用地发展空间。东衡村众创园项目，通过提供一站式、保姆式的后勤服务，充分利用规模效应和集聚效应的优势，让企业把有限的资源集中配置在企业最核心的资产中，让企业的其他非核心资产，由众创园区进行统一配套、建造和管理，这既大大的减轻了企业的投资负担，降低企业的运营成本，又极大地减少了建设用地空间的占用，提高了建筑容积率、加大了投资强度，提高了农村集体经营性建设用地的集约、集约利用水平。

3 农村集体经营性建设用地入市的东衡模式的反思

随着东衡众创园项目的逐步快速推进，德清农村集体经营性建设用地入市试点改革遇到了一些深层次和苗头性的问题，需要进一步进行反思，主要体现在：

3.1 农村集体经营性建设用地的出让价格并没有反映真实的市场价格 长期以来，我国地方政府都是国有建设用地的唯一的一级土地供应商，地方政府为了招商引资、解决当地就业问题和增加税收收入的需要，往往人为地压低工业用地价格，导致有些地方甚至出现“零地价”和“负地价”现象。与此同时，地方政府又用“经营城市”的理念，通过人为、有序供地的方式，大大拉高了商住用地的价格。而农村集体经营性建设用地入市的主要用地类型是工业用地，商服用地所占的比例很小，并且农村集体又没有征税的权利，既损害了村集体和村民的利益，又导致在某些工业地价较低的地区。因此，东衡模式不具有操作性。

3.2 缺少支撑覆盖全国金融机构的权能抵押体系 目前德清开展的集体经营性建设用地入市，在政策体系上要求实现与国有土地“同权同价、同等抵押”，并且农业银行德清支行先行操作，但其他银行尚未开展此项业务，对这一新生事物是否具有可行性还未得到检验。因此，集体经营性建设用地使用权在非试点地区是否也可实现权能抵押尚未可知，如不行则会影响改革的进程，需要更高层面从中介入和推动。

3.3 集体经营性建设用地入市后的批后监管问题 与国有土地出让不同，农村集体经营性建设用地在法律层面上会碰到监管主体的问题。国有土地是因为由国务院及各级人民政府代表国家行使权利，所以主体地位明确。而集体经营性建设用地出让的主体是村级集体经济组织，政府监管的依据和措施将有较大的差别，如涉及闲置用地的处置收回问题等均需要进一步地进行明确和完善。同时，集体经营性建设用地入市的范围为存量建设用地，有些地上有建筑物。如果建筑物完全良好可用，有部分可能会保留原样，不进行新建、改建，因此不能简单的与国有土地等同设置开、竣工条件。

3.4 异地调整入市中复垦项目的申报、验收等的规范问题 异地调整入市就是对农村零星、分散的集体经营性建设用地先行复垦，再按计划调整到产业集中区入市的过程，形式上与农村土地整治、城乡建设用地增减挂钩基本类似。考虑到单个集体经济组织复垦的宗地少、面积小，若严格按照复垦项目的申报、立项、实施、验收及土地置换等操作，效率不高，可操作性不强，因此，建议上级政府同意在试点地区试点期间进行特事特办，简化异地调整入市的程序和要求，由试点区自行建档备案备查。同时，农村集体经济组织也不可能承担入市集中区的基础设施建设用地配套，建议上级政府按异地调整入市面积配套一定比例的规划空间和建设用地计划指标，专项用于集体经营性建设用地异地调整区块的基础设施建设。

3.5 涉及多方的利益分配和协调问题 农村集体经营性建设用地入市涉及县政府、乡镇人民政府、行政村村集体、自然村村集体、村民小组和村民的利益分配和协调问题。为了调动乡镇人民政府工作的积极性，按照东衡模式的做法，县政府对位于乡镇规划区以外的工业用地和商服用地分别收取土地交易价格的16%和32%的土地增值收益调节金，用于乡镇基础设施等民生类项目支出，通过直接或间接的方式反哺给农村。集体经营性建设用地属于村级集体经济组织的，首先应发展壮大村级集体经济，农户通过股权增厚的形式，享受分红的权益；属于村内其他经济组织（村民小组）的，村集体提留10%的入市收益金用于村内公益事业的支出。涉及村民个人宅基地或土地承包经营权益的，通过土地异地置换或者参照德清失地农民征地补偿标准进行经济补偿。所有这些入市收益分配的比例和经济补偿的标准的合理性和科学性还有待于更进一步的探讨。

（责编：徐焕斗）endprint