农村宅基地开发利用研究

□谢荣珍 乔印升

（安徽省中共阜南县委党校 1.科研室；2.校长室 安徽 阜南 236300）

农村宅基地开发利用研究

□谢荣珍1乔印升2

（安徽省中共阜南县委党校 1.科研室；2.校长室 安徽 阜南 236300）

我国农村宅基地空置现象普遍，其开发利用呈现东少西多等特点，而且对它开发利用问题较多：分布散乱，集中开发利用较为困难；受到资金方面的制约等等，由于它的开发利用对户籍人口城镇化具有重要意义和对农民具有很强的增收带动作用，建议要把农村宅基地上的空置房屋有效利用起来,建立统一市场,加大财政支持,村镇体系规划中要把空置宅基地较多的村庄迁并作为重点,需要顶层推出公共政策。

农村宅基地；空置；开发利用；户籍人口城镇化；增收

目前，我国正处于城镇化进程中的高速发展阶段，城乡人口及其要素流动性增强，但农村宅基地空闲引起的土地资源严重浪费，问题突出。调研组在全国范围内经过调研，估算有45%的宅基地处于空闲状态，体量十分之大。农村宅基地开发利用，已经成为牵动城市农村二者之间以及工农产业现代化的关键性研究课题。

1 农村宅基地开发利用的实证调研

课题组在全国范围内进行了调研，重点在农村宅基地现状、开发利用特点、问题方面进行了调研。

1.1 农村宅基地的现状

总体上，我国农村宅基地空置可开发利用总量，从2005年91.61亿m2，增加到了现在的410.2245亿m2。数据来源过程如下：

调研组从国家发改委划定的四大区域中，东部选10个县，中部选8个县，西部选10个县，东北部选6个有代表性的县进行调研。东部有：北京、上海、广东、天津、河北、江苏、浙江、福建、山东和海南十个省份，每省分别选一个具有代表性的县，深入农村宅基地现场进行走访调研；中部包括：安徽、山西、河南、江西、湖南、湖北、内蒙古和陕西八个省份，也是选一个代表性的县进行调研；东北部有辽宁、吉林和黑龙江三个省份，各选两个县进行调研。由以上这些数据归纳推理出农村宅基地空置可开发的数据总量。

1.2 农村宅基地开发利用的特点

1.2.1 农村宅基地空置可开发利用具有利益博弈性。农村宅基地开发利用，不管是政府和村委会投资的宅基地整理，还是旧村改造，都是以集约利用为目标，节约出来的收益都要为前期的整理和改造支付拆迁补偿费用和投资费用，费用的分配往往是在投资者和农民之间，这就在二者之间产生了利益博弈。如果是政府和村委会投资，那就是政府、村委会和农民之间的博弈；如果是企业投资，那就是企业和农民之间的博弈。[1]

1.2.2 农村宅基地空置可开发利用具有区域差别性。农村宅基地空置可开发利用的面积呈现东部少、东西部多的特色；农村宅基地空置可开发利用率与经济的发达与否有关：发达地区的农村宅基地空置可利用率占到本地区的农村宅基地面积的10%左右，在经济不太发达的地区，企业较少，大批农民长久外出务工，导致大量房屋长期空置，一般来讲，农村宅基地空置可利用率均达到45%左右，大部分农村从房屋上看，气派辉煌，但空置率却是相当地高，比如在湘潭、娄底的农村，小洋楼比比皆是，仅仅部分是一层住人，二层基本没住人。

1.3 农村宅基地开发利用的问题

1.3.1 农村宅基地分布散乱，集中开发利用较为困难。分布散乱，荒置宅基地杂乱无章，散布于农村各处。村庄建设缺乏政府规划，出现沿着公路“线状”拓展，沿着旧村向外扩张。农民建了新房，却不愿意拆除旧的空置的房屋。比如安徽省阜南县的大部分农村都是这样的。

1.3.2 受到资金方面的制约。对于农村宅基地的开发利用，国家还尚无“明确的扶持政策，金融部门没有看好其投入产出以及回报率，乡村财政的短缺以及村民们经济上捉襟见肘。”[2]

1.3.3 收回空置宅基地的一些法律规定模糊，执行难以到位。《中华人民共和国土地管理法》第37条规定：“连续二年未有使用的建设用地经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”。现在大部分农村宅基地上都有空闲的房屋，无人居住，你说它“连续二年未有使用”是指荒芜？没有盖上房屋，还是指盖上房屋没人住呢？明显指代不清，如果是指没有盖房屋，一般也种有树，城市郊区的往往被人种上菜，也不算是没被使用。盖有破旧房屋的连续十年无人居住，让老鼠住，在边远偏僻贫穷农村已经是一种普遍现象，集体组织也不敢收回这些农村宅基地，强硬收回，势必会有矛盾冲突，引起社会动荡。

1.3.4 私人开发商不愿意在远离城市的农村开发利用宅基地。他们认为它的商业价值不高。由于农村宅基地具有福利性质，法律规定只能在农村集体组织内部交易，不允许城里人买农村宅基地，而一般农村人口都能分得宅基地，自家的宅基地如果不够住，直接就在耕地上盖，基本无交易，“没有交易就没有价值”，这是马克思主义政治经济学上的内容。所以说就目前的法律框架内，农村宅基地如果让开发商私人开发，基本无人愿意去开发，除非政府出钱，开发商才有可能去开发。

2 农村宅基地开发利用的可行性分析

2.1 农村宅基地开发利用对新型城镇化具有重要意义

开发利用农村宅基地是理顺新型城镇化“人地钱”关系逻辑的重要环节，[3]新型城镇化本质上是资本、土地、劳动力等要素自由流动和重新配置的结果，城镇化的关键是消除人口和生产要素自由流动的障碍。大批农民进城落户，城镇住房及其基础设施建设会不断增长，客观上将产生较多的新增土地和钱的需求。“怎样处理‘人往哪里去，地从哪里来、钱从哪里出’”这一问题，是新型城镇化要解决的关键性问题。目前，全国户籍人口城镇化率提高较慢，主要原因是没有解决好“人、地、钱”有效运转的逻辑问题。有学者提出“农村宅基地确权”是提高户籍人口城镇化率的关键，本课题组经过调研数据分析，确权不确权，对提高户籍人口城镇化率没有多大影响，法律规定农村宅基地只能在集体组织内部买卖，农民自己的宅基地都在空置着，不能有效利用，去买别家的宅基地毫无意义。而把农村宅基地开发利用起来，增值的资金自然增加了农民收入，农民在城镇有钱买房子住，提高农民进城福利，城镇化率会较快提高。

2.2 农村宅基地开发利用户籍人口城镇化的作用

农村宅基地开发利用,从“人、地、钱”角度对户籍人口城镇化产生重要作用，不仅促进农业转移人口落户城市的能力与意愿，还引起城市住房用地有效供给及其人口市民化成本分担（见图1）。

图1 农村宅基地开发利用对户籍人口城镇化的作用

2.2.1 农村宅基地开发利用对农业转移人口城镇落户意愿影响极大。农村宅基地对农民具有保障和不动资产双重功能，是农村集体组织为其成员提供的一种福利。农村宅基地开发利用对农业转移人口和家庭向城镇迁移的能力和意愿具有极大的影响。

从落户能力上看，一部分在城市缺钱消费的农民，在农村宅基地开发利用之后，可以实现资产资本化，农民可以带钱进城，增加农民进城的成本分担，增强了他们的落户能力，促进人口转移，从而实现户籍人口城镇化。根据马克思的《资本论》，农民的劳动产品——农村宅基地上的房屋长期空置，等于“生产出来的东西，是无用的，谁也不愿意买它，这种东西就不能成为商品”[3]30不能成为商品，就不能换来货币，而货币，又叫钱，则是“固定充当一般等价物的特殊商品或其价值符号。人类社会起初并无货币存在。货币是商品交换的长期发展过程中分离出来的特殊商品，当一般等价物逐渐固定在特定种类的商品上时，它就定型化为货币”[4]37，而对于缺钱的农民，农村宅基地被开发利用之后，自然就变成商品，换来商品的等价物货币——钱，农民有了钱，自然就增强了进城落户的能力。

从落户意愿看，对部分已长期在城镇居住生活且有稳定就业的农民工，他们已经具备一定在城市定居的能力，不愿意或暂时不愿意把户口迁往城市是，很难或根本享受不到“与城镇居民平等的公共服务和社会权益，缺乏城市安全感”[3]农村宅基地是一份福利。对于他们来讲，这份农村宅基地空置不空置不重要，重要的是由于“大、中、小城市（镇）户籍‘含金量’的不同表明劳动力进入特大城市的壁垒在增加，”[5]60他们希望能够在无法进城的时候，宅基地提供给自己一条不错的退路。农村宅基地开发利用,政府可以增加收入，提高农民进城福利，消除这部分农民进城的后顾之忧，增强农民落户意愿，增加城镇转移人口，从而实现这部分人的户籍人口城镇化。

2.3 农村宅基地开发利用的增收带动作用

表1 我国农村宅基地开发利用的增收测算结果（单位：元）

据课题组测算，全国410.2245亿m2的农村宅基地未开发利用。如果农村宅基地平均200m2一处，全部位于县级城市周边5km以外，能够充分利用，最保守的讲，所有空置的农村宅基地开发后也能产生112.812多万亿元的收益；如果全部农村宅基地规划在县级城市周边5km以内，能产生194.857万亿元的收入（见表1）。

以上数据是根据调研数据及宅基地价值计算公式：

宅基地价格 (万元)=10×(宅基地面积÷100)×(区位系数+规划系数)+建筑面积×0.05

计算的。其中：①宅基地的面积就是宅基地的平面大小，以100平米为基本单位，当然，四方形的宅基地价格应该最高；②区位系数：

一线城市周边50km内，系数为5;一线城市周边100km内，系数为3;二线城市周边20km内，系数为4;二线城市周边50km内，系数为2;一般城市周边10km内，系数为3;县级城市周边5km内，系数为2;普通宅基地的区位系数为1。③规划系数：纳入拆迁规划系数为3;纳入城市规划系数为2;普通宅基地的区位规划系数为1。④宅基地上建筑物面积以三层为限，1m2作价500元。例如：有200m2一处宅基地，上有三层楼房共300m2，假如按普通宅基地计算价格是10×(200÷100)×(1+1)+300×0.05=55(万元)；如果按县级城市周边5km内，又在城市规划范围里面计算，这处宅基地价格就是10×(200÷100)×(2+2)+300×0.05=95(万元)。如果全国农村平均一处住宅按200m2，那么将会有205 112 250户住宅，开发利用后，都按最低标准县级城市周边5km以外计算，这些农村宅基地的总价值就是112.812万亿元。这些价值如果产生，对于农民来说，无疑是一笔可观的收入。

3 促进农村宅基地开发利用的结论与建议

既然农村宅基地开发利用意义重大，那就要促进它的开发利用。

3.1 要把农村宅基地上的空置房屋有效利用起来

利用农村宅基地上的空置房屋，兴办养老场所、文化娱乐场所，改建成传统乡村博物馆、古村落遗址和标志性建筑；兴办农副产品加工业、现代乡村企业、乡村旅游业和农家乐。利用的目的是增加农民财产性收入，丰富农民的精神生活，把传统的农耕文化延续下去，把空置房屋赋予现代文化元素。

3.2 要建立统一市场

将包括宅基地在内的存量建设用地以及规划建设用地均纳入到交易的客体范围，允许其直接入市流转。[6]通俗点讲，就是如果农户的原有宅基地可以买卖，一些农户卖过之后，就可能拿着这一笔钱在城市里改善生活。[7]但是过去由于没有统一的市场，整治空置宅基地虽有节余用地指标，引发了一些社会问题，在一些省市也因此被全面“叫停”。但土地市场化是必然趋势，不能半途而废，关键是让它透明化，走公开拍卖的路子。各省建立统一的农村宅基地交易市场，既能让宅基地指标交易走上台面，有利于监督，也方便政府提前审核，而更好地贯彻“占优补优”原则。

3.3 要加大财政支持

充分合理利用农村宅基地，可以退出、可以流转，比如种养殖等，但合理利用的关键是钱的问题，如果没有钱，那么农民谁也不会自愿退出，除非走市场化的道路，用市场的办法去解决。所以加大对贫困县地区的财政支持，是必走之路的，有了上级政府支持的财政补贴，基层政府管理者就无财政负担的后顾之忧，就有足够的底气、放手收回、整治农村宅基地，他们也可以因地制宜加以利用，宜农则农、宜林则林、宜养则养，这样农村宅基地才会有了更大的利用空间。

3.4 村镇体系规划中要把空置宅基地较多的村庄迁并作为重点

针对农村空置宅基地分布散乱问题，在村镇体系规划中，重点是要对原有自然村庄的分布进行合理调整，对空置宅基地较多的村庄进行迁并。这样做不仅可以节省集中开发利用农村土地，而且还可以扩大耕地面积，推动农业现代化。“规划中应当结合当地实际，综合考虑下列因素，以确定不同地域的村庄迁并标准”[8]45：

3.4.1 常驻人口规模。常驻人口规模过小，没有“一些生活福利设施，如商店、医疗站、小学等。人口规模一般在1000”[9]2人以下，而且空置宅基地较多的村庄要进行迁移合并。

3.4.2 环境问题。“位于自然生态保护区、风景名胜核心区等生态敏感区的村庄”[8]，空置宅基地影响这些地区整体的环境美，要进行迁移开发。

3.4.3 占压重点建设项目或者位于矿产资源之上，有空置宅基地的村庄要进行迁移开发。

3.5 需要顶层推出公共政策

公共政策是公共权威当局为解决某项公共问题或满足某项公众需要，所选择的行动方案或不行动。[10]96价值112.812万亿元的宅基地空置在全国各地，不能变成现金，导致贫富差距加大，这越来越成为公共问题了，公共问题很多，“但在政府决策者看来，并非所有的问题都是需要政府解决的，有些问题通过民间渠道就能够进行处理；有些问题可能过于复杂，政府无力加以解决”[11]52。土地问题这一公共问题对于基层政府可能过于复杂，必须中央政府解决。没有中央顶层法律政策推出，地方基层干部操作就没有章法，同时也无法统一标准、无法统一步调，这样不仅不利于释放空置的农村宅基地存量，又由于各市县政策不一样，补偿标准不一致，而且还容易留下矛盾隐患。经济发达地区急需要开发利用农村宅基地，很可能出现急躁冒进现象，贫困地区用地需求不旺，农村宅基地开发利用积极性不可能高。中央推出相关的法律政策措施，这是要考虑的一点。

[1]栗娟,谢荣珍,谢法忠.农村集体建设用地确权与流转研究[J].唐山学院学报,2015,28(4)：37-41.

[2]尚伯仁.空心村怎样治理[J].决策,2016(12)：88.

[3]涂圣伟.新型城镇化建设背景下 我国农村产权制度改革研究[J].经济纵横,2017(7)：40-46.

[4]卡尔·马克思.资本论第 1 卷[M].朱登编译.北京：北京联合出版社，2013.

[5]陈瑛.转型期中国劳动力市场演进问题研究——从分割到一体化[M].北京：中国社会科学出版社,2016.

[6]马梦璐,周霞.集体土地产权制度改革[J].中国市场,2016(46)：10-15.

[7]谢荣珍,谢法忠.城镇化进程中的阜南县农村土地流转探析[J].淮南师范学院学报，2014,16(4).

[8]陈玉兴,邢燕,高成全.农村村落的规划与布局[M].成都：西南交通大学出版社，2010.

[9]金兆森,张晖.村镇规划[M].南京：东南大学出版社，2005.

[10]张成福,党秀云.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2007.

[11]谢明.公共政策导论[M].北京：中国人民大学出版社，2012.

农业部部长韩长赋：弘扬“红船精神”，坚守“三农”情怀

要深入学习领会党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，弘扬“红船精神”，坚守“三农”情怀，争做“懂农业、爱农村、爱农民”的农业干部，不忘初心、牢记使命，恪尽职守、勤勉工作，展现新风貌新干劲新业绩，为实施乡村振兴战略、加快农业农村现代化作出新的更大贡献。

“红船精神”是中国革命精神之源，新时代做好农业农村改革发展各项工作，依然需要弘扬“红船精神”。党的十九大提出，中国共产党人的初心和使命，是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。具体到农业系统的党员干部，就是要弘扬“红船精神”，坚守“三农”情怀，为农民谋幸福、为乡村谋振兴。

1004-7026（2017）23-0070-04

F282

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.23.047

中共安徽省委党校关于2017年度全省党校系统重点课题，项目编号Q S2017086。

谢荣珍（1977-），女，安徽阜南人，安徽省中共阜南县委党校，硕士，高级讲师，主要研究方向：三农问题研究，经济管理，公共管理。乔印升（1968-），男，安徽阜南人，安徽阜南党校常务副校长，教授，主要研究方向：经济学。