浅议我国农村社会保障制度存在的问题及对策

文/马茜，庆阳市西峰区董志镇人民政府

浅议我国农村社会保障制度存在的问题及对策

文/马茜，庆阳市西峰区董志镇人民政府

近年来，我国已把农民问题纳入社会事业范畴，进而改善了农民的生活，支持了农村社会保障体系的发展。但现有的农村社会保障体系还不健全，农民的收入水平相对较低而且面临的风险也日益增加。我国目前正在建立的社会保障制度主要限于城镇地区，农村地区相对薄弱，建立较为完善的农村社会保障不仅具有现实意义而且尤为迫切。本文在分析我国农村社会保障面临的形势和问题的基础上，提出了改善和加强农村社会保障的总体思路和具体对策。

农村养老保险制度；人口老龄化；农村城市化；公共财政；完善途径

1 我国农村社会保障制度的发展历程

1.1 集权化保障阶段（1949～1977年）：服从工业化积累资金的需要

新中国成立初期，我国依据中华人民共和国第一部宪法中“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物资帮助的权利”的规定，逐步建立了包括劳动保障、困难补助、生活补贴、社会救济和农村“五保”供养制度。1958年以后在人民公社建立了敬老院、合作医疗、赤脚医生等简易的社会保障组织。“文化大革命”时期，已经基本社会化的城镇社会保障体系遭到破坏，企业与农村集体一样承担起了低水平的保障功能。

1.2 分权化保障阶段（1978～1988）：分享经济增长的份额

我国的经济体制改革在政策的价值取向上可以划分两个阶段。第一轮改革以地方政府主导型为主，表现为中央的“放权让利”，地方政府、企业、集体、家庭特别是新兴的经济主体，更多地分享了经济增长的份额。农村联产承包变革使得农民家庭的经济功能恢复，保障功能增强，也动摇了工农业产品交换剪刀差的组织基础。国家连续提高农产品收购价格，允许农民从事多种经营和非农产业，促进了农业生产的发展和农民收入的提高。

1.3 制度化保障阶段（1989年以来）：抵御市场经济的风险

进入90年代以来，建立现代社会保障制度成为完善社会主义市场经济的重要课题，社会保障进入制度化阶段。党的十四届三中全会出台的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出建立与我国目前社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应的多层次的社会保障体系，并规定建立统一的社会保障管理机构。1998年九届人大通过的政府机构改革方案中，组建了劳动与社会保障部，统一主管养老、医疗、失业保险等保障工作。

2 我国农村的养老模式基本情况介绍

2.1 家庭养老模式

目前家庭养老仍是我国农村养老的最主要模式。这种模式符合我国农村当前生产力水平，又能为老年人所接受，仍会在较长的时期内占主要地位。但随着我国社会生产力的逐步提高以及实行计划生育政策和农村人口的老龄化趋势，它正面临严峻的挑战。我国家庭结构目前已发生重大变化，代与代之间的独立性增强，农村同样是4—2—1的家庭结构，子女的负担很重。随着农村经济改革的深入，农民的养老观念发生了重大的转变，养儿防老的意识则在逐渐减弱。

2.2 土地养老模式

农村养老难于完全依赖土地保障，但是土地对于有的农民来说仍然是重要的生产资料，也是生活资料的主要来源。尤其是在家庭联产承包责任制推行以后，农村老人可以依靠土地收入解决一部分生活来源。在现有的生产力发展水平之下，可以说土地是他们最稳定也是最后一道养老保障安全网。近年农产品的价格日益下降，从土地上获得的收益非常微薄。

2.3 社会保险模式

民政部于1992年出台的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《方案》)，为“农村社会保险”开了先河。该方案提出了个人、集体、国家三方共同付费，由社会统筹解决农村养老问题的新思路。该方案于1994年在一些农村经济发达和比较发达地区开始试点。其主要做法是，以县为单位，根据农民自愿原则，在政府组织引导下，从农村和农民的实际出发，建立养老保险基金。保险基金以农民个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，并根据积累的资金总额和预期的平均领取年限领取养老金。

2.4 社区养老模式

社区(含乡镇)养老是指集体经济实力比较雄厚的乡村或乡镇企业，仿照城镇企事业单位的做法，给农村老年人发放养老金。社区养老的实施范围比较窄，往往受制于该地区的农村经济发展水平。我国目前开展养老保险的大多地区是经济比较发达的地区，参加养老保险的群体基本上是较为富裕的农民，而经济不发达的落后地区，农民不能从社会保险制度中获益。

3 我国新农村保障制度存在的主要问题

3.1 地区经济和财政投入差异巨大

首先，养老金替代率偏低，地方财政补贴力度小以及经济欠发达地区的后劲不足主要是由我国综合实力不强，特别是经济实力不够强造成的。尽管当前我国的经济规模已高居世界第二，但科技实力和经济发展水平相比发达国家仍然较低；这几年的人均国内生产总值见证了中国经济实力的增加，但是中国的人口基数之庞大这一点也是我们所不能忽视的，因此虽然我国对新农保投入巨大，但被十三亿人口分，每人所得到的就很少。其次，中央政府对城乡养老保险制度财政投入不均衡，这也是造成农村养老金替代率偏低，经济欠发达地区后劲不足的重要原因。

3.2 管理体制不健全，基金投资渠道单一

当前我国新农保基金运营管理困难的原因主要有两个方面：第一，新农保管理体制落后。新农保基金的管理运营，是一项商业性的金融活动，需要有安全保障，也需要金融和相关的技术支持。也就是说，其运营管理必须有专业的金融人才，必须建立起科学合理有效的管理运营制度，并配以相关的硬件设施支持。我国当前的新农保统筹为县级统筹，其人财物资源都很匮乏，特别是缺少专业的金融人才支持，这就导致其管理运营制度机制的落后和不完善。同时东中西部的经济发展和人力资源水平差异巨大，在西部地区，很多县区至今仍然在用传统的笔纸记账方式来运营新农保基金，这给基金管理造成了巨大的困境。第二，基金投资渠道单一。

3.3 中西部地方政府财政困难

我国有关新农保的《指导意见》中，明确了地方政府的补贴标准不低于每人每年30元，这是硬性的统一要求，虽然这个数字很小，但是我国区域发展极不平衡，30元的补贴力度对于一些发达的市县来说，可能微不足道，但就西部贫困偏远山区而言，30元还是有一定的价值的。况且，除新农保外，政府还有其他的社保投资，农民也可从中获益，例如新农合和城镇居民医保、城镇职工养老保险和城乡低保等。在既要照顾到全县各地区经济顺利发展，又要保障农民的医疗补贴等需要的情况下，可能会对这些贫困地区的政府产生很大的压力，进而对本来就不富裕的地方财政雪上加霜。

4 我国农村社会保障制度完善的有效途径

4.1 消除社会保障上的二元结构

长期以来,农业是工业发展的主要源泉,工业和城市的进步在一定程度上是以农业和农村的落后为代价,造成了中国非均衡发展的城乡关系,形成了鲜明的城乡二元社会结构。这种二元性也存在于社会保障中,通过户籍制度把社会保障与农民严格分开,使农民难以享受城市居民享受的各种福利。同时越来越多的城市福利需要由财政支付,这对农民而言,一方面无法享受社会保障,另一方面为城市的福利买单,存在穷人对富人进行转移支付,拉大了城乡差距。享受社会保障是农民的基本权力,为广大农民提供社会保障是政府的基本职责,应该从制度上消除社会保障的二元性,在城乡间合理配置社会保障资源。这是实现社会保障制度公平性的必然要求,也是我国社会保障制度建设的长期奋斗目标。

4.2 扩大社会保障范围

从发达国家社会保障制度的发展看,社会保障最初只覆盖工业工人,随后依次逐渐扩展到商业和第三产业的劳动者、公务人员和农业工人、个体劳动者和小业主,甚至工薪劳动者的配偶。扩大社会保障范围,使之逐步覆盖城乡所有劳动者,农村社会保障虽然暂不能像城市保障那样名目繁多,但它应该覆盖农民最基本保障：包括社会养老保险、合作医疗保险、农村居民最低生活保障等。

4.3 合理确定支付水平

合理的社会保障水平应该与国民经济的发展水平一致,我国人均国内生产总值较低,随着我国人口老龄化的不断加剧,未来社会保障负担沉重,因此在扩大社会保障覆盖范围的时候,支付起点应相对低一些,社会保障制度的受益者从整体上只能享受低层次的社会保障水平,城市公费医疗、住房补贴等领域的高福利现象应该改变。低保障、广覆盖应成为我国社会保障制度的一项长期政策选择,这种选择有助于效率的提高。

4.4 完善社会保障模式

我国经济社会发展的现状决定了国家建立的基本保障制度只能起到基础性作用,解决国民在遇到收入风险时的基本生活问题,尚无法满足人们多元化的需求。这样,补充保险或政府鼓励的基本保障以外的其他保障选择就显得十分重要。建立多样化的社会保障模式,一是能满足不同个体和家庭对社会保障的不同需要,有助于在坚持公平的基础上促进效率的提高；二是有利于解决低保障、广覆盖所造成的公平有余而保障不足以及可能存在的效率损失问题。多样化的社会保障模式由多功能的社会救助体系和包括国家强制的最低水平的社会保险、由缴费决定或自愿购买的补充保险在内的多层次的社会保险体系构成。

[1]胡丽娜；薛阳.城乡统筹背景下我国农村社会养老保险制度存在的问题及对策研究.辽宁行政学院学报.2017年（1）

[2]曹佩佩.我国农村社会保障存在的问题及对策.当代经济.2015年（20）

[3]张定乾.当前我国农村社会保障存在的问题与出路.劳动保障世界.2015年（14）

[4]贺亚坤.我国农村社会保障制度存在的问题、原因及对策.湖北函授大学学报.2015年（3）