国外经验对我国耕地休耕制度建立的启示——以美国、日本和欧盟为例

唐启飞，何蒲明

(湖北农村发展研究中心(长江大学)，湖北 荆州 434023；主要粮食作物产业化湖北省协同创新中心(长江大学)，湖北 荆州 434025)

国外经验对我国耕地休耕制度建立的启示
——以美国、日本和欧盟为例

唐启飞，何蒲明

(湖北农村发展研究中心(长江大学)，湖北 荆州 434023；主要粮食作物产业化湖北省协同创新中心(长江大学)，湖北 荆州 434025)

当前我国水土流失、土壤变薄、肥力下降、地下漏斗等一系列问题，使得耕地资源遭受到严重破坏，威胁着我国农业的可持续发展，这从客观上迫切要求我国实行耕地休耕。考虑到发达国家悠久的休耕历史、相对完备的休耕体系以及较好的休耕效果，对美国、日本、欧盟等发达国家和地区耕地休耕制度的基本情况与各自的特色进行阐述，并将休耕的背景、制度执行方式和效果进行综合对比，进而总结国外耕地休耕的经验，为我国耕地休耕制度的建立提供借鉴。

耕地休耕；国外经验；生态环境

由于巨大的人口压力和社会经济的快速发展形成的不合理土地利用方式，使得我国耕地资源面临严重危机。粗放型的农业增产长方式过度追求单产，农药化肥的盲目使用使得水土流失、土壤污染和贫瘠化越来越严重[1]；农业生产成本的不断提高和“谷贱伤农”的双重打压，使得农村劳动力大量向城市转移，因此大量耕地被撂耕抛荒，耕地浪费严重，农业的可持续发展面临挑战。从可持续发展和粮食安全出发，必须进行耕地休耕，实行“藏粮于地”战略。与此同时，我国粮食产量出现“十二连增”、国内粮食库存充裕甚至出现库存高企的局面、国内外粮价倒挂明显等一系列有利因素，又为我国耕地休耕提供了良好时机。2016年，中央一号文件对探索实行耕地轮作休耕制度的试点做了明确要求，同年农业部等部门印发了《探索实行耕地轮作休耕制度的试点方案》，正式提出在部分地区实行耕地休耕的试点与探索。2017年，中央一号文件再次提出要推进耕地轮作休耕制度试点。休耕制度其实在我国古代就已实施，国外有关国家也实施多年，积累了很多经验，很多方面值得我国借鉴，但目前我国对相关经验的研究略显不足。当前，我国耕地休耕制度正处于试点探索阶段，因而向国外发达国家学习休耕的经验，对于推动我国耕地休耕制度的有序开展有着重要的现实意义。

1 国外耕地休耕制度的实践

1.1 美国的休耕制度

1.1.1相关背景

为了遏制生态环境的进一步恶化，自1930年以来，土地休耕就成为美国的一项基本农业政策，并于1933年颁布《保护调整法案》(Conservation Adjustment Act)、《农业保护计划》(Agricultural Conservation Program,ACP)，从而为休耕制度提供法律保障。二战后，随着世界经济的复苏，农产品期货价格也随之上涨，美国为控制粮食的有效供给，于1956年启动了期限为3～10年的另一个耕地休耕项目——土地银行项目。到1985年，美国为了控制水土流失、改善生态环境、保护野生动物栖息地，同时缓解农产品过剩压力，通过食品安全法案设立了影响最大、持续时间最长的耕地修养政策，即“土地休耕保护计划”(CRP，Conservation Reserve Program)，该项目规定耕地休耕的期限一般为10～15年，并将休耕具体事宜落实到相关部门，如美国农业部农场管理局(Farm Security Agency，FSA)负责这一项目具体实施；农业部自然资源保护局(Natural Resources Conservation Service，NRCS)提供申请审核、休耕进程及提供休耕计划等方面的技术支持；农业部商品信贷公司(Commodity Credit Corporation，CCC)提供资金支持，各司其职。此外，1996年制定并在之后不断完善的农业法案也为美国休耕制度提供了法律保障。

1.1.2政策的执行

1)申请阶段 美国休耕项目分2种申请方式：一般申请(General sign-up)、不间断申请(Continuous sign-up)。2种申请方式有共性也有个性。其共同之处在于：一方面两者都坚持农户自愿原则；另一方面体现在合同的履行期限上，以2种方式签订的休耕合同期限都在10～15年，农户均不得在合同到期前终止，否则不仅要返还之前已享有所有休耕补贴，还要承受额外的惩罚；合同到期后农户可以退出休耕计划也可以继续签休耕合同[2]。其个性体现在：一般申请具竞争性和时间上的限制性，自愿参与休耕的农户必须将准备休耕耕地的土地类型、耕作历史、侵蚀程度、生产水平、期望的补贴水平以及休耕管理的计划等内容进行说明，并在规定期限内提交说明申请，由于考虑到社会经济的稳定性，休耕的面积有严格限制，规定每个县休耕面积不能超过该县总耕地面积的25%，因而以此种方式申请的农户之间必须进行竞争才能争取到休耕名额；不间断申请则有更高的要求和标准，主要针对生态更加脆弱和敏感地区具有较高环境效益的土地，只有申请符合国家某项特定项目活动时才可以参加，满足条件即可，没有竞争性。

2)审核评估阶段 在时间上，农场服务局必须在收到申请日起7～90d内给予答复[3]；在审核标准上，美国农业局将根据环境效益指数(Environment Benefits Index,EBI)，从耕地资源预期的效益、水质、地理位置等7个评估指标及其他规定，研究其可行性和租金要价，并结合耕地的环境效益与成本的关系，对“一般申请”的休耕地评分，再根据所有分值的排名决定是否接受农户申请，即可以在保证成本效益最佳条件下实现生态脆弱的耕地加入CRP[4]。同时规定一旦加入CRP，土地不仅要退出粮食种植，实现真正意义上的休耕，还要采取必要的绿化措施，种植相应植被以更好地实施耕地休耕。此外，不间断申请必须更加严格地审核申请地是否属于河流、防护林等有着重要作用但又易受侵蚀破坏的特定保护区。

3)补贴阶段 美国的补偿机制具有差别性和动态性。由于每个农户所拥有的耕地质量参差不齐，而且随着社会经济的发展，农户的期望补贴水平和耕地的机会成本都会上升，为实现补贴公平公正以提高农户休耕热情，美国农业部实行不同等级的补贴制度，且根据市场变化进行适度调整。具体的补贴方式，一是关于一般申请的补贴由2部分组成：土地租金的补贴和种植植被的成本，其中土地租金的补贴取决于耕地的机会成本即其农业生产力和当地旱地的租金价格；对于其植被种植成本的补贴依具体情况而定，但不得超过成本的50%[5]。二是不间断申请的休耕补贴要高于一般申请补贴，种植植被不仅可以享受成本分摊补贴，还可以申请额外的每年每hm29.884美元的奖励[6]。此外，对于一些持续签约的项目，还有机会获得不超过年租金20%的激励金[7]。

1.1.3政策执行效果

CRP的实施，改善了水质，减少了水土流失，其减少量从2004年4.45亿t增加到2007年4.70亿t，进而减缓了土壤中营养物质的流失速度。据测算，2004～2007年氮流失量呈现减少趋势，流失减少量从2004年的2.05亿kg增加至2007年的2.18亿kg。磷的流失减少量从2004年的0.46亿kg增加至2007年0.49亿kg，增加了有机物含量。在1hm2的土地上，总的有机碳含量每年增加1.7t，提高了土壤质量，改善了生态环境。同时，新建了200多万英亩(1英亩=4046.864798m2)的野生动物栖息地，维护了野生动物的生存环境，并且使得农民收入实现多元化，达到了预期的目标[8]。

综上所述，美国耕地休耕制度体现了民主性、法制性和科学性的有机统一。CRP的申请充分尊重了公民自主选择权，在自愿申请地基础上对农户提出的补偿要求给予充分考虑；19世纪30年代以来，美国针对每一项休耕计划或项目都颁布了相应的法律，逐步形成了健全的法律体系，使得耕地休耕有法可依。最后，最值得我国建立耕地休耕制度借鉴之处在于以下2方面：一方面体现在CRP完备而强大的数据系统和先进且严谨的效益评价系统，另一方面在于将政府主导和市场机制进行了完美结合，体现成本收益最优原则。

1.2 日本的休耕制度

1.2.1相关背景

日本在20世纪60年代出现了水稻生产过剩的问题，为了避免水稻因供过于求而出现价格降低进而导致农民收入减少的局面，政府希望减少水稻的种植面积，降低产量并结合价格补贴和关税等保护政策来维持国内水稻较高的价格，因而于1970年实施了稻田休耕转做项目(Rice paddy set-aside program)，将休耕作为控制水稻供给的手段，且每年的休耕面积大多超过50万hm2。到了1993年，休耕的目的从控制粮食生产转为关注环境的保护。1995年，颁布的主粮法(Staple Food Law)将休耕纳入法案，为休耕制度的实施提供法律保障。

1.2.2政策的执行

日本的休耕制度具有强制性，如农林渔业部(MAFF)和日本农业合作社(JA)要求所有农民都参与休耕项目，且休耕单位不是以家庭为单位，而是以村为单位规定休耕任务。休耕方式包括3种，即轮作休耕、管理休耕以及永久性休耕。但日本的稻田休耕转作项目在执行过程中却出现了耕地撂荒抛耕的问题，为此于2000年出台了专门针对地形复杂的山区耕地休耕的保护性措施，即对山区或半山区农户采取直接支付补贴的方式，要求休耕时间必须持续5年且农户必须采取耕地修复性措施，以保持山区水土，维护生物多样性[9，10]。在休耕补贴方面，只要参与休耕就可得到相应补偿，但有一定要求，且补贴具有差异性。一般补贴为每年每hm218.5美元，同时可根据休耕的具体管理措施适当提高补贴标准，针对永久性休耕的补贴在每年每hm211～133美元，且对于耕地面积在4hm2以上的大规模耕种的农户和面积超过20hm2的农业组织设为直接补贴的对象[11]。随着世界经济全球化的进一步发展，迫于世界贸易组织(WTO)的压力，日本的农业补贴政策于2007年做了相应调整，一方面不再进行强制稻田休耕转作，采取自愿原则；另一方面将休耕转作的补贴方式进行了一定调整，即将之前休耕转作的非粮农作物的价格补贴换成以产量为标准的直接补贴。

日本的农田休耕政策使得农业生产方式发生了改变，实现了控制水稻产量的目标。此外，在休耕地种植花卉、蔬菜等非粮食作物，增加了生物多样性，同时也在一定程度上减少了水土流失[12]。虽然休耕的主要目的(控制粮食供给，保护农民收入)达到了，但其生态效益却难以置评，因稻田休耕转作项目的实施导致耕地抛荒现象出现，特别是占日本总耕地面积40%的山区耕地撂荒严重，威胁了生态安全。

综上所述，日本的稻田休耕转作制度较为突出的特点是其目标性与强制性。保持水稻的有效供给一直贯穿于整个休耕项目体系，因而有明确目标；通过国家强制性分配休耕任务有效推进了休耕计划实施的进程。与美国相比较，日本的休耕制度并不完善，相对较简单，在休耕评估与监控方面缺乏科学的评估指标、技术指导与定量分析体系，因而难以实现休耕对环境影响的定量分析与评估。

1.3 欧盟的休耕制度

1.3.1相关背景

20世纪80年代，粮食生产过剩和农民收入降低两大难题同样也困扰着欧盟，为了减少粮食的供给和因农业过高补贴形成的预算压力，欧盟在1988年实施了自愿性休耕项目，休耕期限为5年，但参与者较少，休耕率较低[13]；1992年的“麦克萨里改革”为减少粮食产量进行强制性休耕并不断推广；1999年的“2000年议程”在削减农产品价格补贴的同时，继续强制推行休耕率为10%的休耕制度；2008年，由于国际粮食价格的上涨，欧盟停止休耕，到2009年恢复休耕并实施了自愿休耕计划，不再强制休耕[14]。虽然欧盟各年的休耕面积会根据粮食市场的变动做出相应调整，但其平均休耕率仍保持在10%左右[15]。

1.3.2政策的执行

在提交申请时，农户要以书面形式向当地农业局申报耕地的相关情况以及补贴标准。在获得审批资格后，若农户不遵守相关规定或超报面积等，则会面临按超报面积的两倍消减补贴甚至取消补贴资格等相应惩罚。欧盟在不同时期有着不同的休耕项目和要求。在1988年开始实行自愿休耕项目时,只要求休耕率达15%即可获得补贴。随着休耕制度的不断完善，在1992年“麦克萨里改革”推动强制性休耕时，将休耕进一步划分为轮作制和完全休耕制。轮作休耕制主要是针对粮食产量在92t以上且享受价格补贴的大农场，并要求其休耕率大于15%，没有上限，而对粮食产量低于92t的农场则没有硬性休耕要求。此外，休耕的地块面积不得小于0.3hm2，耕地宽度则要在20m以上。虽然如此，也允许特殊情况存在，如受自然环境等不可抗因素的限制时，耕地面积可适当低于0.3hm2，一块或几块自然地块组成的耕地宽度没达到20m也有可能被接受。完全休耕制则是针对至少要求休耕10年的耕地。其中，面积在 100hm2以下的农场，其休耕面积上限是5hm2；而面积在 100hm2以上的农场，其休耕面积上限是10hm2。此外，还要求对休耕地采取一定的生物措施以保持和恢复地力，不能施用农药、化肥[16]。

在补贴方面，欧盟以尊重各国差异为前提，不同国家和地区应以当地具体的作物补贴标准为依据，通过耕地面积和产量并结合市场价格进行直接补贴。由于有2种休耕方式，因此也有其对应的补贴机制：针对轮作制休耕，虽然没有休耕上限，但是享受休耕补贴的面积不会超过耕地面积的1/3，且补贴额也与当地作物和生产力水平直接挂钩；相比较而言，完全休耕的补贴更高，如德国的补贴标准为每hm2400美元[17]。总之，欧盟的补贴制度很详尽，兼顾到了各种特殊情况。

欧盟的耕地休耕计划从控制粮食供给到环境保护，都取得了较好的绩效，不仅减少了小规模农场的数量，促进了农场结构发生变化，还收到了很好的环境效益。另外，欧盟于2013年进行了农业政策改革，将农业补贴政策与环境保护强制性要求挂钩[18，19]。综上所述，欧盟的休耕制度特色在于其全面性、生态性和技术性。由于涉及的国家众多，各国国情也千差万别，通过综合考虑各种特殊情况，使得休耕政策具有广泛适用性，且欧盟对于休耕要求有详细规定，较为具体全面；其次，欧盟的休耕政策中明确禁止使用农药、化肥等化学手段进行耕地修复，可以种植花草、树木及其他非粮作物，因而整个休耕过程体现了生态性；最后，欧盟的休耕制度以高新技术为依托，利用地理信息系统(GIS)、遥感(RS)等技术实施监控，保证了休耕制度的执行效果。

2 国外休耕制度的比较

通过上述分析，不难发现发达国家休耕制度建立的直接诱因是粮食生产过剩及其供求矛盾，但是促进休耕制度不断发展完善的却是生态环境问题。美国、日本及欧盟关于耕地休耕制度既有共性也有个性。从休耕背景、执行方式及政策效果3个方面对以上国家或地区的休耕制度进行了比较(表1)。

美国最早于1956年就开始执行休耕计划，日本和欧盟紧随其后。由于国情的千差万别，在执行方式上各有特色:美国以农户自愿为原则，日本则是强制性休耕，欧盟则两者兼有；在时间与比例上也不尽相同，美国的休耕年限相对较长10～15年，日本与欧盟一般都为5年(永久性休耕除外)；在比例上，由于日本耕地资源相对贫瘠，故休耕比例较小(10.6%)，美国与欧盟的休耕比例则相对较高；在休耕地管理上，美国与欧盟做法类似，均采用生物措施，日本则是以转作形式休耕；在补贴机制上，虽然日本与欧盟都采取了差别性补偿的措施，但最为科学的还是美国在结合市场信息的基础上运用先进的科学技术实现的差异性和动态性的补贴机制。此外，虽然各国通过休耕计划都取得了相应成效，但由于各国在监测评估机制的建立及土地、市场等各种相关数据库的运用方面存在较大差距，因而休耕的环境与生态效益大为不同，如日本休耕区出现了严重生态问题，欧盟的环境效益难以评估，值得引以为戒。

表1 国外休耕制度的比较

3 国外经验的启示

3.1 要以粮食安全为前提，“藏粮于地”修复生态为宗旨

粮食安全关系着社会稳定，这是休耕的前提和基础。纵观国外休耕制度，虽然各自的背景与目的不尽相同，例如，美国休耕的初衷是为了治理环境，防治自然灾害，同时解决粮食过剩的问题；欧盟则是以国际市场上粮食的供给情况来推动强制休耕的推行与否，以解决本身粮食供给充裕的问题；日本通过休耕控制水稻产量以维持水稻价格，但其相同之处都是在保障粮食绝对安全的前提下进行的，且都和粮食生产过剩挂钩。目前，我国仍然存在较大的粮食缺口，据测算2020年有0.6亿t粮食净缺口[20]，到2030年水资源的缺口达到800亿km3。因此，我国耕地休耕要坚守粮食安全这一红线，确定合适的休耕比例与休耕时间，进而修复生态环境，恢复地力，实现“藏粮于地、藏粮于技”。

3.2 建立健全相关法律法规

耕地休耕制度的顺利推行，在申报、审核、补贴及具体执行阶段都离不开相关的法律法规的规划、监督和管理，既要保证公平合理切实保障相关者的利益，又要达到保护和提升地力、改善生态环境的目的。美国自休耕制度确立以来，不断加强相关的法律建设，如1933年的《保护调整法案》和《农业保护计划》、1985年的食品安全法案及后来颁布的20多部相关法案。日本于1995年颁布主粮法，由此确立了休耕的法律地位，且在农业用地方面颁布了专门针对农业土地和土地利用的60多部法律，完备而详尽的法律体系涉及到土地利用和调整的各个方面，使得耕地休耕有法可依，能够为解决休耕过程中遇到的实际问题提供法律依据[21]。虽然我国每年的中央一号文件都涉及到农业部分，但耕地休耕还未纳入专门的法律法规中，这使得耕地休耕不可避免地带有自发性和一定的盲目性。因此，建立健全相关法律法规对耕地休耕的顺利推行及有效落实有着至关重要的意义。

3.3 以政府为主导、科技为依托，建立精准的数据系统和效益评估体系

在关系国计民生的重大公共项目时，必须依靠政府才能进行有效工作。美国、日本与欧盟为推进休耕计划的顺利实施，成立了专门的政府部门，设立了专项资金，由此可见政府的主导地位。美国CRP的典型性与代表性得益于科学的效益评价系统，凭借土壤、地形、土地分布等多个数据库建立了环境效益指数(EBI)，在此基础上结合各地市场信息，从而确立各地补偿标准以进行资金分配。此外，加权平均侵蚀指数和土地相对生产率指数的应用也使得美国CRP更加科学合理。与之相比，日本与欧盟的休耕项目就显得相对粗糙，由此导致日本和欧盟的生态效益难以评估，且日本在休耕期间甚至出现了生态退化的问题。因此，我国应该重视科技的应用，要充分利用效益评价体系以兼顾效率与公平。

3.4 实行多样性、动态性补贴政策，并完善相应配套措施

美国CRP中生态补偿机制的建立是成功执行休耕计划的关键。该补偿机制实现了尊重公民资源产权、差异和动态补偿与市场机制相结合的有机统一，既达到了休耕目的，又保证了农民利益，同时还遵循了成本效益最优原则。日本和欧盟的补偿力度也会根据作物种类和耕地面积等因素不同而有所差异，也体现了多样性与动态性原则。此外，美国生态补偿的前提是产权关系的明确建立、科学的效益评价系统以及政府和市场的相互协调与配合。因此，我国在建立耕地休耕制度时，应实行多样性、动态性补贴政策，并完善相应配套措施。

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2017-06-12

教育部人文社科规划项目(16YJA790014)。

唐启飞(1994-)，女，硕士生，主要从事粮食安全研究。通信作者：何蒲明， hepuming0806@163.com。

[引著格式]唐启飞，何蒲明.国外经验对我国耕地休耕制度建立的启示——以美国、日本和欧盟为例[J].长江大学学报(自科版)，2017,14(22)：60～65.

F301.21

A

1673-1409(2017)22-0060-06

[编辑] 李启栋