TPP到CPTPP：背景、影响及中国的对策

文/中国政法大学法律硕士学院 孙玥

TPP到CPTPP：背景、影响及中国的对策

文/中国政法大学法律硕士学院 孙玥

在越南岘港召开的APEC（亚洲太平洋经济合作组织）会议期间，以日本为主导的除美国外的TPP11国达成了“全面且先进的跨太平洋伙伴关系协定”，即CPTPP框架协议。

2017年11月11日，至此，由2017年1月23日美国总统特朗普宣布退出TPP以来飘摇不定的TPP终于尘埃落定。虽然美国的退出导致原TPP经济规模大幅缩减，亦冻结了原协议内容和规则等20项，但取消关税等核心内容依然保留下来，至此打折版的TPP采用CPTPP的新形式成为以日本为主导的亚太自贸区多边经济合作模式。本文重点探讨从当初的TPP如何演变到CPTPP的主要动因，分析对东盟成员国乃至全球贸易体系的影响，提出中国的应对措施。

2017年11月11日，TPP现有的11个成员国在岘港共同发布联合声明，宣布“已经就新的协议达成了基础性的重要共识”，并决定改名为“全面且先进的跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）。

一.美国退出TPP的影响

所谓TPP指的是跨太平洋伙伴关系协定（Trans-Pacific Partnership Agreement），最初由亚太经合组织成员中的文莱、智利、新西兰、新加坡四个国家倡议而成立的跨太平洋多边经济谈判组织。2009年美国高调加入该组织以后迅速扩大其成员，先后有澳大利亚、新西兰、秘鲁、越南、加拿大、墨西哥、日本等国加入谈判，成为包括12国成员国的跨地区的、高标准的多边经济合作组织。由于美日经济总量占TPP的8成以上，因此，TPP实际成为以美日为主导的跨区域经济多边合作组织。从2010年以来，经过日美之间农产品和汽车等贸易谈判、美国和越南、马来西亚等国之间竞争、知识产权等相关的艰难谈判，于2015年10月TPP12个谈判国在美国亚特兰大举行的部长级会议上达成基本协议，并于2016年2月4日在新西兰奥克兰正式签约，各国进入了国内的审批程序。TPP与其他多边及贸易合作组织相比，取消了TPP12个成员国平均工业品的99.9%、农林水产品的97.1%的关税，而且也包括服务、投资、电子商务、政府采购、国有企业、知识产权、劳动、环境等领域的新规则，包括政府采购标准规定、内国民待遇、无差别待遇、公开招标等规定，而对国有企业的规定则是原来WTO或其他的FTA里从未有过的规定。因此，TPP具有跨地区、高标准、新贸易规则等巨型自贸区的特征。

然而，世事难料，2016年末美国大选中共和党特朗普意外当选总统，使TPP的美好前景付之东流。因为竞选期间特朗普强调TPP损害了美国的利益，只要自己当选第二天就要废除TPP。果然，2017年1月特朗普上任第二天就宣布退出TPP，至此日本等国苦心经营的TPP之梦遇到了巨大的挑战。美国不仅要退出TPP，而且还要重新谈判NAFTA。由于TPP的生效条件为应获得全体签约国GDP（2013年）之和85%以上的6个国家的批准，而在12个国家GDP总和中，美国GDP占60.4%，日本占17.7%。可见，美国退出实际就等于TPP作废。由此TPP面临着要么解散，要么在美国缺席的情况下继续推动的新的挑战。显然，特朗普改变了迄今为止以美国为主导推进的全球多边自由贸易体制。尤其是TPP中日本、越南、马来西亚等国计划通过TPP扩大对美国的出口，推动国内经济发展的计划即将成为泡影。而美国宣布退出TPP，对亚太区域内经济、政治、外交诸多方面带来深远的影响，对成员国和非成员国造成不同的后果。

1、TPP成员国的经济利益受损

如上所述，TPP成员国包括文莱、新加坡、马来西亚和越南等东盟国家。这些东盟国家想通过TPP来进一步开放本国市场，通过自由贸易扩大对美出口，获得更大的经济利益。在ASEAN各国中只有美国和新加坡签订了FTA，而TPP的启动等于美国与东盟各国签订了双边的FTA，也可以加入TPP成员国的全球供应链之中，对东盟国家的利益较大。比如越南可以大量扩大纺织品的对美出口、马来西亚吸引更多的美国资本来本国投资。而这些利益因美国的退出将无法实现，如越南不仅无法吸引美国企业对纺织业制造业的投资，反而导致原来投资的美国企业撤退的风险。

2、非TPP东盟国家获益

在东盟十国中参加TPP的国家有新加坡、马来西亚、文莱和越南四国，而对其他未参加的六个国家中如泰国、印尼、菲利宾等非TPP成员国的东盟国家来说，其影响也不容忽视。如果TPP顺利生效，那么对非成员国带来贸易转移效应和投资转移效应等不利影响非常显著，将大幅度减少对美国的贸易和美国资本的投资，亦无法参与TPP成员国的全球供应链，正如泰国副总理所说,“从泰国的立场来看，TPP受挫对本国的利益更大”。

二、CPTPP产生的背景及问题

自从2017年1月美国总统特朗普签署退出TPP的行政令之后，日本国内一时间弥漫了TPP将要解散的悲观情绪，认为美国缺席的TPP将分崩离析，失去了存在的价值。尤其是日本当年加入TPP时主要看中了美日主导TPP可以制定高标准的贸易投资规则，牵制中国在亚太区域经济一体化中的主导地位。如今TPP将要难产，日本最着急。为了抓住遏制中国、确立日本在亚太经济一体化中的主导地位，原来认为没有美国TPP将失去存在价值的日本政府，开始主张即使美国缺席也要推动TPP的新的方案。因此，日本从2017年4月开始致力于改善TPP的具体工作。如2017年4月19日麻生副首相对外明确了要推动美国缺席下的TPP11国协定的决心。经过日本政府的决议，一方面拟定截止2017年11月越南召开的APEC首脑会议为止要完成TPP11国之间的协商；另一方面还要积极促成美国的回归。在日本政府积极主动的协调下，2017年11月越南召开的APEC会议期间，日本和其他10个国家终于签署了“全面且先进的跨太平洋伙伴关系协定”，即CPTPP。该协定在保留废除关税的约定下，冻结了知识产权保护、劳工标准等“最TPP的元素”20项条目，至此CPTPP成为亚太地区巨型多边贸易协定（FTA），日本实现了构建以日本为主导的亚太跨区域经济合作组织的目标。然而，CPTPP与TPP相比，其发展道路并不平坦。

1、规模小，标准低

CPTPP和美国退出前2015年签署的TPP相比，无论其规模和标准都有明显的下降。如表1（详见32页）所示，CPTPP11国的国内生产总值占世界的比重为12.9%，人口占世界人口比重的6.9%，比TPP下降近三分之一，贸易额也由25.7%下降到14.9%。2009年美国高调加入TPP后，包括环境、劳动、电子商务、国有企业规制、新服务贸易等广泛领域，标榜成为修改现行WTO规则的高标准的跨区域的多边经济贸易协议。然而，因美国的退出，TPP11国对2015年签署的协议进行了重新协商，其结果在保持降低95%以上关税的基础上，冻结了20项原来TPP中代表高标准的项目。即2017年11月10日，经过11国的协商，原本各国主张冻结的60多项经过协商后最后只留了20项，其中医药品数据的保护期限（原则为8年）、著作权的保护期限（作者去世后70年）等知识产权相关的项目占50%以上，而劳动者和政府之间纷争处理规则等4项成为今后继续交涉的内容。显然，知识产权、劳资纠纷规则等原本成为TPP高标准的象征，如今只能降低标准促成了部长级框架协议。

在日本的主导下，为了使CPTPP尽快生效，TPP11国也修改了生效条件，即原来TPP将在占12国GDP总额85%的6个国家以上完成程序的60天后生效，而新版本CPTTP的生效条件为11国中有6国完成国内批准手续即可生效。如果多边谈判顺利进行，CPTPP将明年上半年签署协议并最快从2019年开始正式生效。可见，作为世界第一大国的美国的退出，使CPTPP无论从经济规模上，还是规则的制定和生效条件上都不得不大打折扣。

2、成员国内部矛盾依然难调

美国退出前的TPP虽然也包括美国、日本、加拿大、澳大利亚、新加坡等发达国家和墨西哥、秘鲁、智利、马来西亚、越南等发展中国家，其经济发展阶段和水平差距较大，但在美国主导和协调下较容易达成共识。如今美国退出后实际上由日本承担了主导CPTPP的重担，而日本在国内经济复苏乏力、国际竞争力下滑的情况下，能否发挥11国家的协调和引领作用值得商榷。如原定2017年11月10日举行的TPP11国首脑会议，由于加拿大总理特鲁多的临时爽约而搁置，最后11日降格召开部长级会议，达成了CPTPP框架协议。虽然CPTPP框架协议提倡“确定开放的市场和抗议保护主义”的原则，也设立了菲利宾、泰国等新加入国家的协议，但一开始就传出了内部不和谐的信息，如加拿大在开会之前要求日本放宽汽车安全标准，而日方难以满足其条件时临时取消参会使TPP11国首脑会议流产。今后日本与加拿大的汽车贸易、越南的电子商务交易规则和纺织品的贸易规则以及劳资纷争处理条款等问题将成为协议顺利达成的主要障碍。

原来TPP的内容包括电子商务和国有企业改革等较高标准的规则。而CPTPP虽然其市场规模依然较大，但美国的退出不仅削弱了美国在亚太地缘政治中的重要作用，而且也降低了未来印度、印尼、泰国等国加入CPTPP的可能性，而加拿大等国的谈判中态度的转变等也增添了今后谈判能否顺利进行的变数。

三、CPTPP对中国的影响及对策

从2009年美国高调宣布加入TPP以来，其成员国扩充为12个国家，主要以美日作为主导力量，一方面推动了全球多边贸易合作；另一方面也成为美日在亚太牵制中国、削弱中国在亚太区域经济合作中主导地位的重要手段。而特朗普上台后采取的一系列保护美国利益的对外政策导致了美国退出TPP，而日本却不甘心放弃与中国展开争夺区域经济合作主导权的博弈。因此，日本极力说服其他10个国家，并借助2017年11月越南召开的APEC会议，达成了排除美国之外的CPTPP框架协议。如果11国之间协商顺利，最快将于2019年正式生效，那么CPTPP的启动对中国带来哪些影响，中国应采取哪些措施将成为中国政府和企业应对的重要课题。

CPTPP的启动对中国的贸易转移和投资转移效应有限，反而有利于加快这些国家之间深入的经济贸易合作，而所谓高标准的自贸区也将成为RCEP的模板。

1、有利于全球多边贸易体系的发展，推动RCEP等东亚经济合作

毫无疑问，美国总统特朗普上台后不到一年的时间内，大力推行双边贸易和保护贸易政策，世界经济正面临着全球化倒退、贸易保护主义盛行的不利形势。因此，虽然TPP演变为降低标准的CPTPP，但CPTPP的启动也将有利于推动经济全球化以及多边贸易体系的构建。当前，WTO谈判陷入僵局的局面下，高标准的跨地区的多边贸易体系的建立，将成为推动亚太区域经济一体化的基础。2011年东盟+中日韩+澳新印（澳大利亚、新西兰、印度）十六国组成的RCEP正式启动，其中近一半国家加入了CPTPP，即日本、越南、马来西亚、新加坡、文莱、新西兰、澳大利亚7个国家，占CPTPP成员国三分之二，如果这些国家之间实现高标准的经济贸易一体化，将有效地推动RCEP成员国之间经济贸易谈判进程，有利于全球多边贸易谈判的顺利发展。

2、中国以“一带一路”倡议，加快构建多边贸易合作体系

毋庸置疑，无论是TPP还是CPTPP，其目的为日本借此力争实施多边高质量贸易框架的贸易战略，牵制在亚太地区不断扩大的中国的影响力，挑战中国的多边自贸区战略。然而，对中国来说，中国与CPTPP11个成员国中与新加坡、文莱、马来西亚、越南东盟国家和智利等五个国家已经有双边的FTA（2010年中国与东盟FTA正式启动）；而日本、澳大利亚、新西兰三个国家作为RCEP成员国也正与中国一起推进区域经济合作；中国与加拿大的自贸区谈判也即将开始。因此，CPTPP的启动对中国的贸易转移和投资转移效应有限，反而有利于加快这些国家之间深入的经济贸易合作，而所谓高标准的自贸区也将成为RCEP的模板。目前，CPTPP作为跨区域的多边贸易协议，处在不断地动态调整之中，其发展前景不够明朗，但对中国来说，不管CPTPP如何发展，中国应一如既往地加强“一带一路”沿线国家之间的经贸合作，不断扩大双边或多边贸易合作圈，提升在亚洲乃至全球产业链中的核心地位。习近平总书记在中国共产党第十九大报告中指出：“中国将推动全面开放新格局”。如表1（详见32页）所示，在亚洲RCEP为中国最大的FTA，其贸易额和人口均超过CPTPP，因此，中国一方面通过深化国内经济改革和经济结构转型扩大市场开放水平；另一方面应积极发挥RCEP中的主导作用，争取早日签署中日韩FTA，并通过与欧盟等发达国家和地区之间的FTA谈判，构建较高标准的FTA网络，从而争夺亚太地区贸易投资规则的话语权，掌握全球经济一体化的主动权。